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SCIENZA DELLE FINANZE CAPITOLO INTRODUTTIVO 1. 2. 3. 4. Ruolo dello Stato, operatore pubblico, all’interno del sistema economico di mercato privato. Stato: operatore pubblico, settore pubblico. Mercato: luogo in cui vengono effettuati una serie di scambi tra produttori e consumatori. Si incontrano domanda (da parte dei consumatori) e offerta (da parte dalle imprese che producono beni e servizi e li mettono sul mercato) Quattro domande fondamentali: Quando lo Stato dovrebbe intervenire all’interno del mercato? Come lo Stato dovrebbe intervenire? Attraverso quali strumenti? Quali saranno gli effetti di ciascun intervento. Considerare il rischio che l’intervento pubblico sortisca degli effetti indesiderati Perché lo Stato sceglie di intervenire in un determinato modo? PRIMA DOMANDA: Quando lo Stato dovrebbe intervenire nel sistema economico di mercato? 2 ragioni che giustificano l’intervento: Fallimento di mercato o Redistribuzione. I. Fallimento=> il mercato non può massimizzare l’efficienza sociale (esternalità, beni pubblici, asimmetria informativa). Con l’espressione “fallimento del mercato” non s’intende un fallimento da un punto di vista finanziario bensì ci si riferisce al mancato raggiungimento di un obiettivo: massimizzazione dell’efficienza sociale, tramite cui il mercato avrebbe consentito la realizzazione di tutti gli scambi efficienti. Il sistema economico può essere visto come una serie di scambi tra produttori e consumatori. Uno scambio viene definito efficiente se migliora la situazione di almeno una parte senza danneggiare l’altra. La massima efficienza sociale avviene quando hanno effettivamente luogo tutti gli scambi efficienti possibili. Nella maggior parte dei casi, l’equilibrio concorrenziale di mercato è l’esito più efficiente per la società massimizzando i guadagni davanti agli scambi efficienti. Ciò significa che il mercato ci ha portato in una condizione di ottimo. Ottimo=massimo-> qualcosa che non è migliorabile. Ci sono situazioni in cui non si raggiunge la massima efficienza: se si raggiungono queste condizioni, allora ci sono margini di miglioramento-> significa che il mercato non riesce a portarci a dei margini di miglioramento e serve l’intervento dello Stato. Quando si parla di esternalità, beni pubblici, asimmetria informativa, si giustifica il ruolo dello Stato nel mercato. Il benessere sociale dipende sia dall’efficienza sociale sia dall’equità. Il libero aggiustamento dei prezzi garantisce che in equilibrio, nel mercato concorrenziale, l’offerta risulta uguale alla domanda. In questa situazione, tutti gli scambi che hanno valore sia per i produttori che per i consumatori vengono effettuati. Infatti: ogni bene che dai consumatori viene valutato più del suo costo di produzione sarà prodotto e consumato, cosa che non accade per i beni che i consumatori valutano meno rispetto al loro costo di produzione. - Esempio: di fallimento del mercato concerne l’ambito dell’assicurazione sanitaria, offerta da un gran numero di compagnie di assicurazione e richiesta da un gran numero di individui. Nell’equilibrio di mercato in cui l’offerta eguaglia la domanda, l’efficienza sociale dovrebbe essere massimizzata: chiunque valuti l’assicurazione sanitaria più del suo costo di produzione è in grado di acquistare l’assicurazione. L’esistenza di un numero elevato di individui non assicurati non implica che il mercato non funzioni (non tutti gli individui sono infatti disposti a pagare per assicurarsi; cfr. capitolo VII). Questo implica soltanto che le persone prive di assicurazione, evidentemente, non le attribuiscono un valore abbastanza elevato da indurle ad acquistarla ai prezzi correnti. Dobbiamo porci una domanda: questo equilibrio tra assicurati e non è il più efficiente degli esiti possibili per la società? Non è detto. Supponiamo che un professore non abbia l’assicurazione sanitaria e non si faccia il vaccino contro l'influenza. Questo aumenta il rischio di ammalarsi e di trasmettere l'influenza agli studenti, che, se si ammalano, affrontano spese mediche più alte e un rendimento scolastico inferiore. In questo caso, l'assicurazione sanitaria non solo beneficerebbe la salute del professore, ma anche quella degli studenti, riducendo le loro spese e migliorando i risultati nei corsi. Tuttavia, quando il professore decide se assicurarsi, considera solo il beneficio personale e non il valore sociale dell'assicurazione. Se il professore non si preoccupa dell'influenza e ritiene che l’assicurazione sia troppo costosa, potrebbe decidere di non acquistarla, anche se, a livello sociale, sarebbe più vantaggioso per lui e per gli studenti se la comprasse. Questo è un esempio di "esternalità negativa", dove le decisioni di una persona impongono costi sugli altri, che non vengono presi in considerazione dalla persona stessa. In questo caso, il professore si sta sottoassicurando, causando un danno alla società. Se il mercato concorrenziale non porta al risultato più efficiente, l’intervento pubblico potrebbe migliorare la situazione. Lo Stato, infatti, potrebbe valutare non solo i benefici per il professore, ma anche quelli per gli studenti e la società nel suo complesso, e quindi indurre il professore ad acquistare l’assicurazione se i benefici totali superano i costi. Tuttavia, l’intervento statale non garantisce automaticamente un miglioramento dell’efficienza sociale, poiché ci potrebbero essere altre problematiche legate all'implementazione delle politiche pubbliche. II. Redistribuzione: consiste nel trasferimento di risorse da alcuni gruppi ad altri gruppi all’interno della società. La distribuzione delle risorse realizzata dal mercato può non essere quella socialmente desiderabile. - Esempio: la società può ritenere che il beneficio derivante da un euro addizionale destinato al consumo di una persona molto ricca è minore de beneficio di un euro addizionale destinato al consumo di una persona molto povera (situazione non equa). Il principale modo per correggere questa allocazione consiste in un intervento dello Stato, al quale viene affidato il compito di migliorare la condizione dei cittadini più poveri tramite delle imposte finanziate dai cittadini più abbienti. - Tuttavia, la redistribuzione di risorse da un gruppo all’altro, comporta delle perdite di efficienza. Tali perditi avvengono dal momento che questo intervento spinge gli individui a modificare il proprio comportamento, discostandosi, quindi, dal punto di massimizzazione dell’efficienza. Bisogna tenere in considerazione che tassare i ricchi per distribuire denaro ai poveri, potrebbe spingere i ricchi a lavorare meno assiduamente (non ricaverebbero più la stessa quantità dal loro lavoro) e, contemporaneamente, i poveri si cullerebbero, lavorando meno assiduamente (per loro non sarà più necessario lavorare assiduamente per mantenere un certo tenore di vita). - Se al mercato importa della produttività (chi è più produttivo nel mercato riceve di più, chi è meno produttivo riceve di meno, discorso che vale non solo per i singoli individui, ma anche per le realtà territoriali), perché il suo obiettivo è quello di rendere la distribuzione rispetto a quella fatta dal mercato, come farà quando questi gruppi cominceranno a lavorare meno assiduamente? Se questi individui smettono du produrre i beni che i consumatori valuterebbero più del loro costo di produzione, lo stato si troverebbe davanti ad una riduzione dell’efficienza sociale. Ciò vuol dire che s’instaurerà un trade-off. Trade-Off: nel momento in cui si raggiunge uno di questi due obiettivi, si manca di raggiungere l’altro. Questi obiettivi non possono essere raggiunti, nella maggior parte dei casi, contemporaneamente. La redistribuzione di solito comporta uno spreco di risorse. SECONDA DOMANDA: Come dovrebbe intervenire lo Stato nel sistema economico di mercato? Lo stato si sostituisce al mercato privato o lo regolamenta, avvalendosi di due principali strumenti: spese pubbliche ed entrate pubbliche. - Tassare o sussidiare le vendite o gli acquisti privati: meccanismo dei prezzi. Le politiche pubbliche intervengono al fine fi modificare il prezzo dei beni per mezzo di due strumenti: 1) Imposte: aumentano il prezzo praticato nelle vendite o negli acquisiti privati dei beni che sono sovrapprodotti. 2) Sussidi: riducono il prezzo praticato nelle vendite o negli acquisti privati dei beni che risultano essere sottoprodotti. - Limitare o imporre le vendite o gli acquisti privati. Potremmo parlare di paternalismo dello stato (miopia degli individui). Ci si trova di fronte ad individui miopi che fanno fatica a considerare costi e benefici futuri legati a una loro scelta attuale. Danno più peso al costo che quella scelta implica loro oggi. Lo Stato che aiuta questi individui a vedere i costi e i benefici di una scelta che devono compiere oggi, impedendogli di compiere scelte dannose o obbligandoli a compiere scelte vantaggiose. • Individui che potrebbero compiere scelte dannose: coloro che danno più peso al beneficio della scelta non curandosi dei costi futuri=> lo Stato li aiuta a evitare quella scelta. • Individui che potrebbero non compiere scelte vantaggiose: chi non è in grado di valutare i benefici di domani perché sta dando troppo peso ai costi attuali. Esempio: il sistema delle pensioni ha una valenza pensionistica=> lo Stato obbliga a versare i contributi in cambio di contributi e un reddito di lavoro. Lo stato obbliga ad una scelta ritenuta vantaggiosa. I benefici attuali e futuri così come i costi riguardano gli individui, ma anche la collettività. Quei costi e benefici trascurati ricadono anche sulla collettività. - Fornitura pubblica: lo Stato si occupa di fornire direttamente i beni al fine di giungere potenzialmente al livello di consumo che massimizza il benessere sociale. - Finanziamento pubblico di fornitura privata: lo Stato, per influenzare l livello di consumo, pur non risultando coinvolto nella fornitura di un bene, decide di finanziare delle imprese private in grado di assicurare il livello di fornitura desiderato. Altri strumenti che adopera lo Stato: • Spesa pubblica: grazie a cui lo stato è in grado di svolgere il suo ruolo all’interno del sistema di mercato. Esempio: spesa per l’istruzione, sistema pensionistico e/o sanitario=> Lo Stato spende nell’istruzione per equità, efficienza e paternalismo. • Entrate pubbliche: sono uno strumento grazie al quale lo stato può raggiungere i suoi obiettivi. Esse finanziano le spese. TERZA DOMANDA: Quali sono gli effetti di ciascun intervento? È importante valutare i costi e l’importanza di ciascun effetto, causato dall’intervento dello Stato. I policy marker (responsabili delle politiche pubbliche) devono compl rendere le implicazioni di ciascuna delle possibili opzioni. Questa valuta è al centro della scienza delle finanze empirica, che implica la raccolta di dati e la costruzione di modelli econometrici per valutare come gli individui e le imprese potrebbero rispondere agli interventi pubblici. Per fare ciò, i policy marker devono fare una distinzione tra: • Gli effetti diretti di un intervento pubblico sono quelli che si verificano senza che le persone cambino il loro comportamento. Ad esempio, se nel 2010 il governo degli Stati Uniti avesse deciso di offrire assistenza sanitaria gratuita a chi non ha un’assicurazione, il costo annuale per coprire i 50 milioni di persone senza assicurazione sarebbe stato di circa 125 miliardi di dollari. Sebbene una cifra elevata, sarebbe stata comunque inferiore alla spesa totale per la sanità del governo, che nel 2010 era di 818 miliardi di dollari. • Gli effetti indiretti, invece, si verificano quando le persone modificano il loro comportamento in risposta all'intervento. Per esempio, se il governo offrisse assistenza sanitaria gratuita, alcune persone che già hanno un’assicurazione privata potrebbero decidere di non rinnovarla e di accedere al programma pubblico. Se metà delle persone con assicurazione privata decidesse di passare al programma pubblico, il numero di utenti del sistema sanitario pubblico aumenterebbe di 88 milioni, facendo triplicare il costo del programma a circa 340 miliardi di dollari l’anno. Se solo il 10% degli assicurati privati cambiasse, il costo salirebbe a 165 miliardi di dollari. La domanda chiave, quindi, è: quanti degli attuali assicurati privati rinuncerebbero alla loro polizza per usufruire dell’assistenza sanitaria gratuita? Per rispondere a questa domanda è necessario raccogliere dati empirici, che gli economisti usano per fare stime precise e valutare gli effetti di tali interventi. Questi effetti vengono anche chiamati effetti di spiazzamento o crowding out della spesa privata. Esempio: Istruzione pubblica gratuita. Immaginiamo uno scenario in cui lo Stato interviene nell’istruzione pubblica con l’obiettivo di aumentare il livello di istruzione nella società. La spesa privata per l’istruzione è quella che le famiglie spendono per mandare i propri figli a scuole private. L’intervento pubblico mira a incoraggiare chi non frequenta la scuola privata ad iscriversi alla scuola pubblica, aumentando così il numero di bambini che ricevono un'istruzione. - L’effetto diretto desiderato è proprio questo: più bambini frequentano la scuola, quindi il livello di istruzione della società aumenta. In alcuni casi, potrebbe succedere che la spesa pubblica vada a sostituire quella privata. Ad esempio, se una famiglia che prima pagava per una scuola privata ora manda il proprio figlio alla scuola pubblica gratuita, la spesa privata viene sostituita dalla spesa pubblica. Se la spesa della scuola pubblica è più alta di quella che la famiglia sosteneva prima, si ottiene un effetto diretto positivo, poiché il figlio potrebbe ottenere un livello di istruzione più alto rispetto a prima. In questo caso, il comportamento delle famiglie cambia in senso positivo, dato che ora c'è una nuova possibilità di istruzione di qualità superiore rispetto a quella che avrebbero potuto permettersi. - Tuttavia, ci sono anche effetti indiretti da considerare. Se l’intervento pubblico sostituisce la spesa privata senza portare ad un miglioramento del livello di istruzione (ad esempio, se la scuola pubblica non è di qualità superiore rispetto a quella privata), l’effetto potrebbe essere negativo. In questo caso, il livello di istruzione rimarrebbe invariato o addirittura peggiorerebbe, poiché la sostituzione della spesa privata con quella pubblica non avrebbe portato un miglioramento nella qualità educativa. Questo è un esempio di effetto indiretto indesiderato. - Infine, un intervento pubblico è considerato vantaggioso quando gli effetti diretti (l’aumento del livello di istruzione) sono superiori agli effetti indiretti (che potrebbero portare a una riduzione della qualità). Al contrario, l'intervento sarebbe dannoso se gli effetti indiretti fossero più negativi degli effetti diretti. QUARTA DOMANDA: Perché lo stato sceglie di intervenire in un certo modo? Questo ambito si inserisce nel più ampio campo della political economy, che studia il processo decisionale che porta lo Stato a implementare politiche pubbliche specifiche e a non adottarne altre. L’obiettivo è comprendere le ragioni che spingono lo Stato a intervenire nell’economia, nonché le cause dei fallimenti o delle politiche pubbliche inadeguate. Anche lo Stato può infatti andare incontro a fallimenti. Questi fallimenti non sono legati solo alla sua incapacità di correggere i difetti del mercato, ma possono anche essere il risultato di politiche che non rispondono realmente agli interessi della collettività. La causa principale di questi fallimenti risiede nel fatto che lo Stato non agisce sempre nell’interesse dei cittadini, a causa di difficoltà intrinseche nel processo decisionale. Quando si parla di fallimenti dello Stato, si distingue tra due possibili motivazioni: l’incapacità e la non volontà. 1. L'incapacità dello Stato implica che il governo desideri agire nell’interesse dei cittadini ma si trovi comunque in difficoltà nell'attuare politiche efficaci. In questo caso, lo Stato cerca di risolvere i problemi ma non riesce a farlo a causa di vari ostacoli, come la complessità delle preferenze dei cittadini, la difficoltà nell’identificare le politiche migliori o la presenza di fallimenti informativi. 2. La non volontà dello Stato, invece, si riferisce a situazioni in cui il governo agisce per interessi propri piuttosto che per il bene della collettività. In questi casi, lo Stato può perseguire politiche che aumentano il suo potere o che rispondono agli interessi di gruppi specifici, invece di cercare il benessere generale. Questo fenomeno è spesso descritto nel concetto di Stato Leviatano, cioè uno Stato che non ha come obiettivo il benessere dei suoi cittadini, ma che si preoccupa esclusivamente del proprio potere e della propria perpetuazione.