Woche 3 - Europäische Exekutive

Die EU als politisches System

Die EU hat nach Hix und Hoyland (2011) folgende Eigenschaften eines funktionsfähigen politischen Systems:

1. Komplexes Institutionengefüge

2. Gruppierungen (Parteien, Interessengruppen) versuchen Einfluss zu nehmen

3. Politische Entscheidungen der EU sind bedeutsam, EU Recht hat prinzipiell

   Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Recht

4. Politische Prozesse sind ein fester Bestandteil der EU (Gipfeltreffen, Gesetzgebung,

   Wahlen, etc.)

Welche Bestandteile gibt es zu spezifizeiren in diesem politischen System?

1. Exekutive (ausführende Gewalt)

2. Legislative (gesetzgebende Gewalt)

3. Judikative (rechtsprechende Gewalt)

4. Bürger_innen, Parteien, Interessengruppen

Die doppelte Exekutive der EU

Exekutive: Ausführende Gewalt
1. Europäische Kommission (supranational)

→ Nationalregierungen haben Befugnisse der politischen Agendasetzung, Politikumsetzung und Regulierung an die Kommission übertragen

→ Organ: Kommissinspräsidentin, Kommissar:innen

2. Regierungen der Mitgliedstaaten (Intergouvernemental)

→ Kommssions teilt sich mit nationalen Regierungen die Exektuivaufgaben

→ Organe: Europäischer Rat, Rat der Europäischen Union

Doppelte Exekutive = Kommission (als supranationale Instanz) und Rat (intergouvernemental)

Die Europäische Kommission - wer ist das?

Kollegium (politische Führung) + Bürokratie (Verwaltung)

kollegium = Präsident:innen und Kommissar:innen (vgl. Regierungskabinett)

Bürokratie = europäische Beamten:innen in generaldirektionen (ca. 40.000) (vgl. Ministerien)

→ europäischer Rat (Mitgliedsstaaten), hat Vorschlagsrecht für Kommissionspräsidentin, EP kann nur zustimmen

Aufgaben der Kommission laut EU Verträgen

→ fördert die allg. Interessen der Union, nicht nationale Interessen

1.Exekutive Aufgaben: (Regelungsumsetzung)

• Umsetzung von EU Recht und Regelungen

• vertritt die EU in Außenbeziehungen und Freihandelsverhandlungen (zB EU als Zollunion)

• stellt jährliche Haushaltspläne auf, verwaltet EU Haushalt, führt Förderprogramme durch

• überwacht nationale Einhaltung/Umsetzung von EU Recht (« Hüterin der Verträge ») wichtig bei Punkt Judikative

2. Legislative Aufgaben:

• Alleiniges Initiativrecht für alle europäischen Gesetze → Agendasetzungsmacht in der EU( « Motor der Integration »), außer Außenbeziehungen und Polizeikooperation

• in allen anderen Bereichen darf Kommission alleine neue Gesetze vorschlagen

Das Kollegium als Kabinett

• Größe: 27 Mitglieder (1 pro Mitgliedsstaat)

• Kommissar_innen nominiert durch Regierungen der Mitgliedsstaaten, müssen vom EP bestätigt werden (Hearings) und sind nach Ernennung unabhängig

• Kollegialprinzip

• → In der Regel keine Abstimmung, sondern Beschluss im Konsens

  • Entscheidungen werden mit Mehrheit getroffen (14/27)

• Kollektive Verantwortlichkeit

• → Beschlüsse werden als einheitliche Position der Kommission nach außen vertreten

• Beschlüsse werden gemeinsam vom Kollegium der Kommissare gefasst, das sich

  vor dem Europäischen Parlament dafür verantworten muss

• Jedes der 27 Kommissionsmitglieder ist in diesem Beschlussfassungsverfahren gleichberechtigt und in gleichem Maße verantwortlich

Die Kommissionspräsidenten

• Richtlinienkompetenz → sie legt politische Richtliien für die nächsten jahre fest

• Bestimmt inhaltliches Portfolio der KommissarInnen

• “first among equals” → obwohl formell gleiche Stellung aufgrund von Status und Verantwortung informell als Anführer:in angesehen

Warum delegieren Mitgliedsstaaten Machtbefugnisse an die Kommission?

• Delegation = Übertragung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten an andere Personen

• Die Delegation von Machtbefugnissen an einen Agenten erlaubt es dem Prinzipal, effizienter gemeinsame Ziele zu erreichen.

Perspektive des Institutionalismus: Prinzipal-Agenten Theorie
• Prinzipale: nationale Regierungen (primär) und Europäisches Parlament

• Agent: Europäische Kommission

• Glaubwürdige Bindung an politische Entscheidungen

• Expertise

Risiko des “Agency Drifts” durch politische Delegation !

• Agency Drift = schrittweise Entfernung der Entscheidungen des Agenten von den Präferenzen des Prinzipals. Diskrepanz zwischen den Zielen der Politik und den Resultaten bürokratischen Handelns.

—> zugespitzt: Aussagen von EU-Kritiker.innen „das was da in Brüssel passiert brauchen wir nicht/setzt eh nicht unsere Interessen durch“

• Mechamismus: Delegation impliziert exekutiven Handlungsspielraum, aber auch Informationsasymmetrie zugunsten des Agenten. Eigenständige Politikgestaltung durch Agenten.

Probleme:

• Mitgliedsstaaten besitzen nicht die nötigen Informationen, um beurteilen zu können, ob die Kommission auch das Richtige tut (moral hazard) bzw. ob die Kommissar_innen wirklich diejenigen sind, welche die beste Qualität besitzen, um Ziele zu erreichen (adverse selection)

—> Verteilung von prestigeträchtigen Portfolios vielleicht eher an große Mitgliedsstaaten

Wie kann die Kommission konttrolliert werden?

1. EU Vertragsänderung

2. Wahl und Misstrauensvotim

3. Aufsicht und ständige Kontrolle

EU Vertragsänderungen

Frage nach Zuständigkeiten und Entscheidungsregel

• Entscheidungsregel im Rat: Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen und Neudefinition der qualifizierten Mehrheit: erleichtert Entscheidungen im Rat und dadurch die Möglichkeit Implementierungsentscheidungen der Kommission zu „korrigieren“.

Wahl zur Kommissionspräsidentin

• WAhl zur Präsidentin:

1. Vorschlag aus dem Europäischen Rat (mit QM), berücksichtigt wird das Ergebnis der WAhlen zum EP

2. das EP muss mit absoluter Mehrheit (mehr als 50%) abstimmen

• Amtszeit: 5 Jahre, keine Begrenzung der Wiederwahl

Misstrauensvotum

• Europäisches Parlament hat Möglichkeit eines Misstrauensvotums gegen Kommission als ganzes

• Hohe Hürde: absolute Mehrheit der Abgeordneten und mit zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen

• Santer Kommission: Parlament droht mit Misstrauensvotum im Zuge eines Korruptionsskandals, Kommission tritt geschlossen zurück (1999)

Aufsicht und Kontrolle

Kontrollmechanismus bei Umsetzung von EU Recht durch Kommission: Komitologie

• Wichtige exekutive Funktion der Kommission: Vorschriften in EU-Gesetzen werden oft nur abstrakt formuliert, konkrete Umsetzung bleibt der Kommission als supranationale Exekutive überlassen (Kommission als Agentin des EU Gesetzgebers).

• Verhinderung von „zu viel Spielraum“: Komitologie-System

• "Komitologie": Mitgliedsstaaten kontrollieren Durchführungsbestimmungen der Kommission mit ca. 300 Expertengremien zusammengesetzt aus nationalen FachbeamtInnen

Komitologieverfahren - was ist das?

„Komitologie“ meint das Ausschusssystem, durch das die Kommission bei der Durchführung von EG-Rechtsakten unterstützt und kontrolliert wird.

Beratungsverfahren

• Kommission muss der Empfehlung der Expertengremien nicht folgen

Prüfverfahren

• Negative Stellungnahme mit Qual. Mehrheit: Kommission soll Maßnahme nicht annehmen

• Positive Stellungnahme mit Qual. Mehrheit: Kommission soll Maßnahme annehmen • Keine Stellungnahme (QM nicht erreicht): Kommission soll selbst entscheiden

→ manchmal stellt das die Kommission in ein schlechtes Licht, wenn sie kontroverse Entscheidungen treffen müssen

Aufsicht und Kontrolle: Parlamentarische Kontrolle

• Europäisches Parlament

• Mündliche und schriftliche Anfragen an die Kommission, die beantwortet werden müssen

• Empirisch zeigt sich hier intensive Aktivität von Abgeordneten, die nationalen

Oppositionsparteien angehören bzw. außerordentlich hohe Anfragen europaskeptischer Parteien (Obstruktion?)

• Nationale Parlamente
• Ausschüsse für europäische Angelegenheiten

• Frühwarnsystem Subsidiaritätskontrolle

Rolle von EU Agenturen

Was ist das?

→ EU-Agenturen sind rechtlich selbstständige, unabhängige Einrichtungen der Europäischen Union. Sie wurden gegründet, um spezifische technische, wissenschaftliche oder verwaltungstechnische Aufgaben zu übernehmen und EU-Recht in der Praxis umzusetzen.

• zusätzliche Agenturen die die Kommission unterstützen —> Teil der Kommission

• “Verlängerte Werkbank” der Kommission bei Regulierung und Überwachung von EU Recht

• Technokratische, dezentrale administrative Einrichtungen der EU:

• Europäische Arzneimittelagentur (EMA) - Amsterdam

• Europäische Umweltagentur (EEA) - Kopenhagen

• Grenzschutzagentur Frontex - Warschau

• Bankenaufsichtsbehörde (EBA) - Paris

• Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA) – Köln

• Aufgaben:

• Expertise, Information und Beratung (Risikobewertung bei Arzneimitteln)

• Umsetzung/Einhaltung EU Recht (Frontex)

Was ist der europäische Rat?

Höchstes intergouvernementales EU Organ

• Mitglieder: Staats- und Regierungschefs der EU Mitgliedsländer

• Zusammensetzung ändert sich mit jedem nationalen Regierungswechsel

• Mitglieder ohne Stimmrecht: Präsident des Europäischen Rates, Kommissionspräsidentin, Hohe Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik

Aufgaben des Europäischen Rats

• Langfristige strategische Ausrichtung der EU, Krisenmanagement

• Zuständig für:

• Vertragsreform, Erweiterung

• Außenpolitik

• Ernennung (Vorschlag für Kommissionpräsident, Außenbeauftragte, EZB Ratsmitglieder)

• Mehrjähriger Finanzrahmen (verbindliche Obergrenzen des EU Budgets für

  Politikbereiche)

• Strategische Ausrichtung: Agendasetzung

Aber: keine formale Gesetzgebungsrolle (kommission, EP und Rat der EU aka Ministerrat) → Ergebnisse von den Sitzungen sind schriftliche Schlussfolgerungen des Europäischen Rates, mit Wünschen für zukünftige Gesetze

Aufbau des Europäischen Rats

• Europäischer Rat besteht aus:
• Staats- und Regierungschef*innen
• Präsident*in der Kommission
• Präsident*in des Europäischen Rats (momentan Antonio Costa)
• Hoher Vertreter*in für Außen- und Sicherheitspolitik

• Treffen viermal jährlich
• Entscheidung in der Regel im Konsens

Präsident des Europäischen Rats

• Momentan: António Costa
• Amtszeit: 2,5 Jahre; eine Wiederwahl möglich
• Permanenter Präsident seit dem Vertrag von Lissabon
• Keine administrative Aufgabe
• Vorbereitung und Vorsitz der Treffen des Europäischen Rats

• Berichtet dem EP über die Gipfeltreffen

Hohe Vertreterin der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik

• Gewählt durch Europäischen Rat mit QM mit der Zustimmung der Kommissionspräsidentin

• Amtszeit: 5 Jahre

• Vertritt die EU nach außen, entwickelt Vorschläge zur gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

• Vizepräsidentin der Kommission, leitet den Europäischen Auswärtigen Dienst

• Sowohl der Kommissionspräsidentin als auch dem Europäischen Rat verantwortlich

• Aufgaben: setzt sich für die Konsensbildung zwischen den EU-Mitgliedstaaten ein und trägt Sorge für die Kontinuität und Kohärenz des auswärtigen Handelns der EU.

• Momentan: Kaja Kallas

Rat der europäischen Union (Ministerrat)

• 1 Minister pro EU Mitgliedsstaat
• Zusammensetzung ändert sich mit jedem nationalen Regierungswechsel

• Hauptaufgabe: Legislativ (Ko-Gesetzgeber). Vergleichbar mit Bundesrat in Deutschland

•Exekutivaufgaben in Außenpolitik und (über Vertreter im Ausschusssystem) im Komitologieverfahren

Rat der Europäischen Union: Vorsitz

• Vorsitz rotiert alle 6 Monate zwischen den EU Mitgliedsstaaten.

• Aufgaben: Sitzungsleitung, Vermittlung, Verhandlungsführung mit EP, Agendasetzung durch Terminierung/ Vorsitz kann Chance auf Macht in der Agendasetzung sein

• Ursprungsidee: Gleichberechtigung zwischen großen und kleinen Mitgliedsstaaten

• Ausnahme: Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten hat Hoher Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik

• Achtung: nicht zu verwechseln mit permanenter "Präsidentschaft des Europäischen Rates" (António Costa)

Hauptunterschiede demokratischer Regierungssysteme

• Parlamentarisches System: gegenseitige Abhängigkeit von Exekutive und Legislative.

• Präsidentielles System: gegenseitige Unabhängigkeit von Exekutive und Legislative

• Gemischtes (semipräsidentielles) System: Regierung hängt von parlamentarischer Mehrheit und von unabhängig gewählter Präsidentin ab

Ist EU-Regierungssystem vergleichbar mit einem nationalen Regierungssystem?

Vergleichende Perspektive auf EU: Hybrides Modell