Cap3. Comisia Europeană

1. Considerații generale

Comisia este o instituție originală → Este independentă de state, apărând interesele generale ale Uniunii.

Sediul principal este la Bruxelles, iar anumite servicii ale sale sunt amplasate la Luxemburg.

Comisia are reprezentanțe în statele membre și delegații în multe state terțe.

§ 2. Organizarea Comisiei Europene

A. Componența Comisiei

Comisia e compusă din câte un resortisant al fiecărui stat membru, inclusiv președintele și

Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, care este unul dintre vicepreședinții acesteia, având așadar 27 de membri.

§ 2. Organizarea Comisiei Europene

B. Statutul membrilor Comisiei

Membrii Comisiei sunt aleși pe baza competenței lor generale și a angajamentului lor față de ideea europeană, dintre personalitățile care prezintă toate garanțiile de independență - art. 17 (3) par. 2 TUE.

Comisia își exercită responsabilitățile în deplină independență. În exercitarea funcției,comisarilor li se interzice să solicite sau să accepte instrucțiuni din partea unui guvern sau a oricărui alt organism. În mod corespunzător, statele se angajează să respecte independența acestora și să nu-i influențeze în îndeplinirea funcțiilor.

Tot în sensul asigurării independenței comisarilor, sunt prevăzute anumite incompatibilități:pe durata mandatului, membrii Comisiei nu pot exercita nicio altă activitate profesională, remunerată sau nu.

Comisarii trebuie să se abțină de la orice act incompatibil cu funcțiile lor sau cu îndeplinirea sarcinilor lor. La preluarea funcției, ei se angajează solemn ca, pe durata mandatului și după încetarea acestuia, să îndeplinească obligațiile ce rezultă din funcție și mai ales obligația de onestitate și prudență în acceptarea anumitor poziții sau avantaje, după încetarea funcției.

-Codul de conduită al comisarilor europeni stabilește o perioadă de incompatibilitate de 2 ani pentru foștii comisari și de 3 ani pentru fostul președinte,în care aceștia trebuie să informeze Comisia despre intenția de a accepta un nou post; de asemenea, ei trebuie să se abțină de la unele activități (de exemplu, lobby pe lângă membrii sau personalul Comisiei).

În cazul încălcării acestor obligații, Curtea de Justiție, sesizată de Consiliu - ce decide cu majoritate simplă - sau de Comisie, îl poate destitui pe comisarul în cauză ori îl poate declara decăzut din dreptul la pensie sau la alte avantaje echivalente (v. infra).

§ 2. Organizarea Comisiei Europene

B. Statutul membrilor Comisiei

exemplu : un caz în care s a încălcat obligațiile

În cazul Édith Cresson, în care fostul comisar era acuzat de favoritism, CJ a statuat că obligațiile comisarului cuprind datoria de a acționa în deplină independență și în interesul general al Uniunii, ca și aceea de a respecta cele mai riguroase norme în materie de comportament. De asemenea, membrii Comisiei trebuie să dea prioritate interesului general al Uniunii nu numai în raport cu interesele naționale, ci și în raport cu cele personale. Totuși, pentru condamnarea unui comisar, este nevoie ca încălcarea acestor obligații să atingă un anumit grad de gravitate.

-Codul de conduită defineşte conflictul de interese şi prevede un comitet de etică independent, cu caracter permanent, care va aplica un control mai strict şi va oferi consiliere privind standardele etice.

În contrapartidă, ei beneficiază de privilegiile prevăzute de Protocolul privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene.

§ 2. Organizarea Comisiei Europene

C. Mandatul comisarilor

Durata normală a mandatului, care poate fi înnoit, este de cinci ani. Mandatul poate înceta înainte de termen prin deces, demisie voluntară sau destituire.

Comisarul poate fi destituit de Curtea de Justiție, la cererea Consiliului sau a Comisiei, când a săvârșit o faptă gravă, dar și atunci când nu mai îndeplinește condițiile necesare pentru exercitarea funcției (art. 247 TFUE).

Comisia își mai poate înceta mandatul în mod colectiv, prin:

demisie colectivă (Comisia condusă de Jacques Santer a demisionat în martie 1999);

în urma adoptării de către Parlament a unei moțiuni de cenzură.

Președintele are dreptul de a-i cere unui comisar demisia, iar acesta trebuie să se conformeze.

§ 3. Procedura de numire a Comisiei

I.Prima etapă

După consultări, hotărând cu majoritate calificată, Consiliul European propune un

candidat la funcția de președinte al Comisiei ținând seama de alegerile pentru

Parlamentul European. Candidatul este ales de Parlament, cu majoritatea membrilor săi. În cazul în care acest candidat nu întrunește majoritatea, Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată, propune, în termen de o lună, un nou candidat, care este ales de Parlamentul European cu aceeași procedură.

§ 3. Procedura de numire a Comisiei

I.Prima etapă

sistemul spitzenkandidat

- În 2014 s-a folosit sistemul Spitzenkandidat, sugerat de Comisie și îmbrățișat cu entuziasm de deputații europeni. În ce consta? Partidele politice europene - care sunt alianțe de partide naționale - nominalizau,înainte de alegeri, câte un Spitzenkandidat (cap de listă). Această persoană era în același timp candidatul lor la președinția Comisiei. Consiliul European propunea candidatul partidului învingător în alegeri și acesta era confirmat de Parlament.

- Parlamentul a încercat să mențină această soluție și în 2019, dar ea a fost abandonată, Consiliul European propunând o personalitate fără legătură cu capii de listă promovați de partidele europene.

§ 3. Procedura de numire a Comisiei

II.A doua etapă

În următoarea fază intervine Consiliul, care :

- de comun acord cu președintele ales

- adoptă lista candidaților pentru funcția de comisar. Alegerea lor se efectuează pe

baza sugestiilor făcute de statele membre.

§ 3. Procedura de numire a Comisiei

III.A treia etapă

Acum procedura ajunge la Parlamentul European:

a.Fiecare candidat înaintează Parlamentului o declarație privind interesele sale financiare. Comisia pentru afaceri juridice (JURI) examinează declarațiile.

În 2019, această comisie parlamentară a blocat accesul candidatului român și al celui maghiar, din cauza unor posibile conflicte de interese.

b.Membrii propuși împreună cu Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate sunt audiați de comisiile permanente ale Parlamentului. Avizele date de comisiile de specialitate nu sunt obligatorii, dar dacă un președinte nu ține seama de un aviz negativ, el pune în pericol viitorul vot de încredere acordat colegiului. De regulă, președintele îi atribuie candidatului nepregătit un alt portofoliu, iar în cazul mai grav, în care candidatul a trezit ostilitatea deputaților, solicită statului membru să facă o nouă propunere.

La audierile din 2019, candidata franceză, asupra căreia planau dubii privind integritatea și independența, a trecut totuși de Comisia JURI, dar a fost respinsă, cu largă majoritate, de comisiile de specialitate (a fost audiată de două comisii parlamentare, din cauza portofoliului complex ce-i fusese alocat).

§ 3. Procedura de numire a Comisiei

IV. A patra etapă

În finalul etapei parlamentare, președintele, Înaltul Reprezentant și ceilalți membri ai Comisiei sunt supuși, în calitate de organ colegial, unui vot de aprobare al Parlamentului.

§ 3. Procedura de numire a Comisiei

V. A cinci a etapă

Pe baza acestei aprobări, Comisia este numită de Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată.

§ 4. Conducerea Comisiei

înainte de Comisia 2014-2019

Comisia e condusă de un președinte, asistat de mai mulți vicepreședinți. Numărul lor este stabilit de președinte. Până la Comisia 2014-2019, era greu să-i distingi pe vicepreședinți față de comisari, întrucât toți membrii Comisiei dirijau câte un domeniu. Funcția era mai mult una onorifică.

§ 4. Conducerea Comisiei

Comisia în 2024-2019

Președintele Jean-Claude Juncker a creat pentru mandatul 2014-2019 funcția nouă de prim-vicepreședinte. Pe de altă parte, vicepreședinții nu mai aveau portofolii distincte, ci coordonau -activitatea unor echipe de comisari.

Pentru Comisia 2019-2024, președinta Ursula von der Leyen a stabilit trei funcții de vicepreședinte executiv și cinci funcții de vicepreședinte (dintre care una aparține Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate). Pe de o parte, vicepreședinții executivi conduc grupuri de comisari, iar pe de altă parte, se ocupă de câte un domeniu, la fel ca un comisar, având în subordine câte o direcție generală (DG). Unul dintre vicepreședinții executivi este prim vicepreședinte, prezidând Comisia în lipsa dnei von der Leyen.

§ 4. Conducerea Comisiei

Rolul președintelui

La origine, rolul președintelui era mai ales administrativ, constând în convocarea și prezidarea ședințelor, precum și unul protocolar. Treptat, grație unor personalități ca Walter Hallstein (1958 -1967) și Jacques Delors (1985 - 1995), funcția de președinte a căpătat o importantă dimensiune politică. Continuând tendința Tratatului de la Nisa, TLisabona a sporit puterea președintelui.

Președintele Comisiei definește orientările în cadrul cărora Comisia își exercită misiunea.

El stabilește organizarea ei internă, pentru a asigura coerența, eficacitatea și colegialitatea acțiunilor sale. În acest sens, președintele repartizează responsabilitățile între membrii Comisiei, având și competența de a modifica distribuția portofoliilor în cursul mandatului. Membrii Comisiei își exercită funcțiile atribuite de președinte sub autoritatea acestuia.

Fără să fi fost stipulat în tratat, i-a fost recunoscut președintelui și rolul de a asigura disciplina între colegii săi. Faptul că el poate solicita (impune) demisia unui comisar, cum arătam mai sus, îi întărește poziția în cadrul Comisiei și previne situații în care întreaga instituție să fie afectată de conduita unui membru, cum s-a petrecut în cazul Cresson.

Președintele Comisiei este membru al Consiliului European și participă la reuniunile G728.

În fiecare an el prezintă în fața Parlamentului un discurs despre starea Uniunii.

§ 5. Funcționarea Comisiei

A. Principiul colegialității

Potrivit Regulamentului său interior, Comisia acționează „în colegiu". Comisarii nu au, în principiu, nicio putere de decizie proprie. Orice decizie, luare de poziție sau declarație a unui membru reprezintă expresia de voință a colegiului și angajează întreaga instituție. Deciziile Comisiei sunt colective, chiar dacă membrii au în responsabilitate anumite domenii.

În lumina principiului colegialității, prima modalitate de luare a deciziilor este în ședințe.

Comisia se reunește la Bruxelles săptămânal, dar se poate întâlni de câte ori este nevoie. Ședințele nu sunt publice, dezbaterile fiind secrete.

Fiecare punct de pe ordinea de zi este prezentat de comisarul în a cărui responsabilitate cade problema supusă discuției, iar colegiul ia o decizie colectivă. Dacă membrii Comisiei au opinii divergente în legătură cu proiectul, președintele decide trecerea la vot, iar decizia este adoptată cu votul a jumătate plus unu din numărul comisarilor. După adoptare, actul beneficiază de sprijinul necondiționat al tuturor comisarilor, indiferent de punctul de vedere exprimat în timpul dezbaterilor.

§ 5. Funcționarea Comisiei

B. Atenuări ale principiului colegialității

Pentru operativitate, Regulamentul de procedură al Comisiei prevede și proceduri mai suple:

procedura scrisă, abilitarea și delegarea.

a) Prin procedura scrisă se constată acordul comisarilor asupra unei propuneri venite din partea unuia (unora) dintre ei. Propunerile sunt comunicate în scris celorlalți membri, care pot formula amendamente sau rezerve într-un anumit termen. Dacă la expirarea termenului nu există amendamente sau rezerve, propunerile sunt considerate adoptate de Comisie, devenind decizii ale acesteia.

b) Colegiul poate abilita unul sau mai mulți comisari să ia, în numele și sub controlul Comisiei, măsuri de gestionare și administrare, în limitele și condițiile pe care le fixează. Competențele pot fi subdelegate directorilor generali sau șefilor de servicii, dacă acest lucru nu este interzis expres prin decizia de abilitare.

c) Prin delegare se împuternicesc directorii generali sau șefii de servicii să adopte măsuri de gestionare și administrare în numele Comisiei, în limitele și condițiile fixate de aceasta.

Marea majoritate a actelor Comisiei se adoptă prin procedurile simplificate.

§ 6. Personalul Comisiei

a) nr de comisari și structura

Comisia are peste 32.000 de funcționari permanenți,agenți contractuali și agenți temporari, care lucrează în mai multe departamente. Există în prezent 31 Direcții Generale (DG), 15 servicii și 6 agenții executive:

DG-urile sunt responsabile pentru diferite politici ale Uniunii: elaborează, implementează și gestionează politicile, normele și programele de finanțare ale UE.

Exemple: DG COMP (Concurență), DG AGRI (Agricultură și dezvoltare rurală) etc. Fiecare DG este condusă de un director general, subordonat, de regulă, unui comisar (poate fi subordonat și unui vicepreședinte). În practică, DG redactează propunerile legislative ale Comisiei, dar ele trebuie adoptate de colegiul Comisiei, pentru a deveni oficiale. Serviciile se ocupă de aspecte administrative (de exemplu, Secretariatul General al Comisiei,Serviciul Juridic etc.).

Agențiile executive gestionează programele instituite de către Comisie; în general, ele finanțează diverse proiecte care contribuie la realizarea politicilor Uniunii.

§ 6. Personalul Comisiei

b)organizarea comisarilor

Fiecare comisar are propriul cabinet, format din șase-opt membri numiți de acesta și care răspund direct în fața sa. Ei îl informează pe comisar despre evoluția politicilor Uniunii de competența acestuia, precum și despre întreaga activitate a Comisiei.

Seful de cabinet este mâna dreaptã a comisarului si rolul sãu în functionar ea Comisiei nu poate fi ignorat. Astfel, sefii de cabinet se întâlnesc în mod ritmic, pentru a coordona activitătile si a pregăti reuniunile Comisiei. Dacã ei ajung la un acord asupraunei probleme ce figureazã pe ordinea de zi a sedintei Comisiei, comisarii o adoptă fãră dezbateri.

Observatie: Notiunea de Comisie este folosita in doua acceptiuni. Pe de o parte, desemneaza colegiul comisarilor, sens pe care îl folosim în mod obisnuit la cursul de drept al Uniunii Europene.

Pe de altã parte, termenul se referã la ansamblul institutiei, cuprinzând personalul organizat în departamente.

§ 7. Atribuțiile Comisiei

1) Puterea de inițiativă legislativă:

a) După cum precizează art. 17 (1) TUE, Comisia promovează interesul general al Uniunii și ia inițiativele pe care le presupune acest scop.

- Putem vorbi, în principiu, de un monopol al puterii de inițiativă în cazul adoptării actelor legislative ale Uniunii.

- Sunt câteva excepții, prevăzute expres de tratatele constitutive (de exemplu, în materia UEM, are drept de inițiativă și BCE). Pentru actele nelegislative, Comisia are inițiativa dacă tratatele prevăd acest lucru.

b) Pe de altă parte, Comisia adoptă inițiativele de programare anuală și multianuală a Uniunii, în vederea încheierii unor acorduri interinstituționale. Acestea contribuie în practică la coerența elaborării politicilor Uniunii. Acordurile interinstituționale încheiate între

Parlament, Consiliu și Comisie sunt importante mai ales în materie bugetară.

→ Astfel, Comisia stabilește agenda de lucru a Uniunii.

→ Aceste atribuții i-au determinat pe specialiști să numească instituția „motorul integrării europene".

§ 7. Atribuțiile Comisiei

2) Comisia supraveghează aplicarea dreptului Uniunii, sub controlul jurisdicției Uniunii (este „gardianul tratatelor").

Când descoperă încălcări ale acestuia, Comisia ia măsuri:

În cazul în care consideră că un stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor, Comisia poate deschide o procedură conform art. 258 TFUE. Dacă statul nu se conformează avizului emis de Comisie, ea poate sesiza Curtea de Justiție.De obicei, statele își revizuiesc acțiunile încă din faza preliminară a procedurii și nu se mai ajunge la Curte.

Dacă încălcarea aparține entităților Uniunii, ea poate introduce acțiunea în anularea actelor adoptate de instituțiile și organele Uniunii (art. 263 TFUE) sau cea în constatarea abținerii de a acționa, atunci când instituțiile s-au abținut să acționeze, deși erau obligate în acest sens prin tratate (art. 265 TFUE).

Comisia desfășoară anchete și poate aplica sancțiuni particularilor (practic, e vorba de societăți comerciale). Ca ex din domeniul concurenței, Comisia a sancționat firma Intel în 2009 cu 1 miliard de euro, Microsoft, în ultimii ani, cu 2 miliarde de euro, iar Google, în 2018, cu 4,3 miliarde de euro. Sancțiunile pot fi contestate la Tribunal.

§ 7. Atribuțiile Comisiei

3) Comisia reprezintă executivul Uniunii:

Observație: Funcția executivă este împărțită între Uniune și statele membre.

Majoritatea actelor de aplicare sunt adoptate de statele membre: acestea adoptă măsuri de aplicare cu caracter general, atunci când sunt necesare pentru executarea actelor juridice ale UE, adoptă măsurile individuale prin care se concretizează prevederile Uniunii,

efectuează diverse prestații pentru persoanele fizice și juridice beneficiare. Așadar, competența executivă a Uniunii are caracter subsidiar.

- Atunci când UE dispune de competența de a adopta acte de executare, această funcție executivă aparține, în mod normal, Comisiei. Ea asigură aplicarea tratatelor constitutive, precum și actelor adoptate de instituțiile Uniunii în temeiul acestora.

► Adoptă regulamente de executare, directive de executare și decizii

- Totuși, Consiliul păstrează anumite atribuții executive, în cazuri speciale și temeinic justificate (de exemplu, în materia PESC, a politicii agrare comune).

§ 7. Atribuțiile Comisiei

4) Comisia are un important rol bugetar:

Elaborează proiectul de buget și este consultată în cadrul procedurilor de adoptare a bugetului. După ce acesta este adoptat, Comisia este cea care execută bugetul și gestionează programele.

§ 7. Atribuțiile Comisiei

5) Comisia joacă un rol și pe planul relațiilor internaționale ale Uniunii:

-asigură reprezentarea externă a Uniunii în fața jurisdicțiilor naționale, în fața organizațiile internaționale ș.a.m.d. (cu excepția PESC și a altor cazuri prevăzute de tratatele constitutive).

- Comisia inițiază încheierea acordurilor internaționale, prin recomandările pe care le face Consiliului, cu excepția celor care țin de PESC, unde acest drept îi revine Înaltului Reprezentant.

- Rolul Comisiei pe plan extern se exercită astăzi în special în domeniul politicii comerciale comune și al ajutorului umanitar:

De exemplu, reprezentarea Uniunii de către Comisie în fața Organizației Mondiale a Comerțului permite statelor membre să aibă o poziție mai solidă în relațiile cu celelalte state membre ale organizației.

§ 7. Atribuțiile Comisiei

6) Comisia colectează și furnizează informații:

- Elaborează raportul general asupra activității Uniunii, prezentat Parlamentului de președintele Comisiei, ce cuprinde informații, analize, evaluări, strategii.

- Comisia publică rapoarte anuale pe diverse domenii (concurență, mediu, probleme sociale...),

precum și studii, statistici etc.

- Comisia intermediază între diferitele interese, elaborează politici, urmărind ca acestea să fie acceptabile pentru Consiliu și Parlament și îi susține pe cei ce pot informa asupra neîndeplinirii obligației de a pune în practică legislația Uniunii.

§ 7. Atribuțiile Comisiei

7) Comisia interpretează dreptul Uniunii:

Adoptă în acest sens comunicări interpretative = acte nenumite (neprevăzute expres de tratatele constitutive, ci născute din practica instituțională). Așa cum însăși Comisia subliniază, aceste comunicări nu creează reguli noi, ci doar clarifică dreptul Uniunii și facilitează înțelegerea jurisprudenței Curții de Justiție a UE. Deși jurisdicția Uniunii rămâne suverană în ce privește interpretarea dreptului, activitatea Comisiei este de un real ajutor pentru state și pentru agenții economici, reducând riscul interpretărilor divergente.

§ 7. Atribuțiile Comisiei

8) Comisia are un rol important în procesul de extindere a Uniunii:

- După ce un stat depune o cerere la Consiliu în acest sens, Comisia emite un prim aviz, în funcție de îndeplinirea criteriilor de aderare. Evaluând performanțele candidatului, ea recomandă apoi începerea negocierilor de aderare. Consiliul urmează, de regulă, opinia Comisiei (a existat o singură excepție, în cazul Greciei). Comisia urmărește progresele statului candidat, publicând observațiile în rapoartele anuale de țară. Ea este activ implicată în desfășurarea și încheierea negocierilor de aderare, ca și în redactarea proiectului de tratat de aderare.

- După intrarea României și a Bulgariei, influența Comisiei s-a diminuat, pe fondul

scăderii disponibilității vechilor state membre de a accepta noi membri în Uniune.