Dº Internacional Público: TEMA 5

El proceso de aplicación del Derecho Internacional

Aplicación de las normas y eficacia del sistema internacional

La estructura descentralizada y escasamente institucionalizada de la sociedad internacional influye directamente en la aplicación del Derecho Internacional. Los Estados no solo crean las normas, sino que también las aplican en sus relaciones mutuas, ya que no existe un órgano central dotado de poderes coercitivos.

Por ello, los mecanismos de aplicación del Derecho Internacional están poco formalizados, salvo en el ámbito de los tribunales internacionales y las organizaciones internacionales. Fuera de estos supuestos, predominan los mecanismos descentralizados y la autotutela.

Estos mecanismos presentan dificultades porque los Estados, además de ser destinatarios de las normas, son quienes aprecian su posible incumplimiento. Este subjetivismo repercute en la eficacia del Derecho Internacional y explica muchas de las críticas relativas a su incumplimiento.

La eficacia del Derecho Internacional depende en gran medida de que los ordenamientos internos adapten y apliquen las normas internacionales. El mecanismo ordinario de aplicación descansa principalmente en la actuación de los órganos estatales, que ejercen tanto funciones internas como internacionales (desdoblamiento funcional). Por ello, si los órganos internos dejan de desempeñar esas funciones internacionales, el Derecho Internacional pierde eficacia.

La recepción de las normas internacionales en el orden jurídico interno

La aplicación y eficacia de las normas internacionales en el Derecho interno plantea las relaciones entre el ordenamiento internacional y los ordenamientos estatales. Estas relaciones suscitan dos cuestiones fundamentales:

• Problema de la recepción: determinar si el Derecho Internacional es aplicable directamente en el ámbito interno de los Estados o si requiere un acto especial de recepción.

• Problema de la jerarquía: determinar qué ordenamiento prevalece en caso de conflicto y qué rango ocupan las normas internacionales dentro del sistema de fuentes estatal.

Para responder a estas cuestiones es necesario analizar:

• Las distintas posiciones doctrinales existentes.

• La posición del Derecho Internacional, reflejada en determinadas normas y en los pronunciamientos de órganos judiciales internacionales.

• La posición adoptada por los distintos derechos internos, incluido el Derecho español.

Posiciones doctrinales

Doctrina dualista: considera que el Derecho Internacional y los derechos estatales son dos sistemas jurídicos separados e independientes. Por ello, las normas internacionales no son aplicables directamente en el ordenamiento interno y requieren un acto especial de recepción o transformación por parte del legislador (ley, reglamento, decreto, etc.).

Doctrina monista: sostiene que el Derecho Internacional y el Derecho interno forman un único sistema jurídico. En consecuencia, las normas internacionales prevalecen sobre las internas y no necesitan ningún acto especial de recepción para ser aplicables en el ordenamiento interno.

Posición del dº internacional

Respecto al problema de la recepción, el Derecho Internacional no adopta una posición ni dualista ni monista, sino que deja esta cuestión a los sistemas constitucionales y a las tradiciones jurídicas de cada Estado.

Respecto al problema de la jerarquía, la jurisprudencia internacional afirma la primacía del Derecho Internacional, señalando que ningún Estado puede invocar disposiciones de su Derecho interno para incumplir las obligaciones internacionales que le vinculan.

Posición de los dºs internos

La técnica de recepción de las normas internacionales depende del sistema jurídico de cada Estado, especialmente de su Constitución y de su práctica judicial. Estas determinarán si las normas del Derecho Internacional necesitan o no un acto de recepción o incorporación al ordenamiento interno y, en su caso, cuál debe ser ese acto.

Las reglas de recepción varían según la fuente de Derecho Internacional de que se trate:

• Derecho Internacional general o normas consuetudinarias.

• Derecho convencional.

• Actos de las organizaciones internacionales.

Recepción del dº internacional general

En Derecho comparado existen distintos modelos de recepción de la costumbre internacional. Algunas constituciones incorporan automáticamente las normas de Derecho Internacional general al Derecho interno, como el art. 10 de la Constitución italiana de 1948. Otras, además de incorporarlas automáticamente, reconocen su superioridad sobre el Derecho interno, como el art. 25 de la Ley Fundamental alemana de 1949.

De acuerdo con estos modelos, el Derecho Internacional general pasa a formar parte del Derecho interno desde la formación o cristalización de la costumbre, siendo directamente aplicable por los jueces nacionales (recepción automática).

En España existe silencio constitucional, ya que la CE no regula expresamente la recepción del Derecho Internacional general. Sin embargo, puede deducirse su reconocimiento a partir de diversas normas:

• Normas constitucionales: el Preámbulo de la CE y el art. 96.1 CE, que establece una recepción automática, aunque parcial, de normas de Derecho Internacional general relacionadas con la celebración de tratados.

• Normas legales: el art. 21.2 LOPJ, que incorpora las inmunidades jurisdiccionales de los Estados extranjeros derivadas del Derecho Internacional general.

De ello se desprende que el Derecho Internacional general se integra automáticamente en el ordenamiento español, sin necesidad de acto de recepción, y resulta aplicable por los órganos administrativos y judiciales desde la cristalización de la costumbre, salvo que España haya actuado como objetor persistente durante su formación.

Los tribunales españoles han aplicado especialmente estas normas en materia de inmunidades del Estado extranjero, sucesión de Estados, inmunidades diplomáticas y protección diplomática.

En cuanto a la jerarquía, el art. 96.1 CE sitúa el Derecho Internacional general en el mismo plano que las normas convencionales, otorgándole un rango supralegal, superior al de las leyes internas.

Recepción del dº internacional convencional

Existen dos sistemas de recepción de los tratados internacionales:

• Recepción automática: las normas convencionales se aplican en el Derecho interno una vez que el tratado entra en vigor, sin necesidad de ningún acto interno de recepción. Puede requerir únicamente su publicación oficial para facilitar el conocimiento de su contenido.

• Recepción especial: exige un procedimiento interno de recepción o transformación para que las normas convencionales produzcan efectos en el ordenamiento interno.

En España, la recepción del Derecho Internacional convencional se regula en el art. 96.1 CE, art. 1.5 CC y arts. 23 y 28.2 de la Ley 25/2014.

Los tratados se incorporan automáticamente al ordenamiento español y producen efectos desde su entrada en vigor internacional. No obstante, para que sean plenamente eficaces es necesaria su publicación en el BOE. Esta publicación tiene carácter material y administrativo, ya que permite conocer el contenido del tratado e invocar los derechos y obligaciones que contiene, especialmente en las relaciones entre particulares o entre estos y el Estado.

Por tanto, España sigue un sistema de recepción automática, ya que la publicación en el BOE no transforma el tratado en una norma interna.

En cuanto a la jerarquía, el art. 96.1 CE reconoce indirectamente la primacía de los tratados sobre el Derecho interno. En caso de conflicto, prevalecen las normas convencionales y las normas internas quedan inaplicadas. Sin embargo, los tratados no pueden prevalecer sobre la Constitución, por lo que, si contienen disposiciones contrarias a ella, es necesaria una revisión constitucional previa.

Recepción de los actos de las OI

Los ordenamientos internos no suelen regular expresamente la recepción de los actos de las organizaciones internacionales con efectos normativos. En la práctica comparada, se aplica el mismo régimen previsto para los tratados internacionales y se les reconoce la misma jerarquía.

En España, ninguna norma constitucional o legal regula esta cuestión con carácter general. Por ello, se aplica analógicamente lo dispuesto para los tratados internacionales en el art. 96.1 CE y el art. 1.5 CC.

En consecuencia, los actos de las organizaciones internacionales obligan a España desde su entrada en vigor y deben ser objeto de publicación oficial en el BOE.

Excepción: los actos adoptados por la Unión Europea (Derecho derivado) se rigen por un régimen específico establecido por el propio Derecho de la Unión Europea.

Normas auto-ejecutables

Las normas de un tratado son autoejecutables cuando su contenido es suficientemente claro, preciso e incondicional. En estos casos, producen efectos directos e inmediatos en el ordenamiento interno y pueden afectar directamente a los derechos y obligaciones de los particulares (aplicabilidad directa).

Los órganos judiciales y administrativos del Estado y de las Comunidades Autónomas deben garantizar la vigilancia, aplicación y protección de los derechos y obligaciones establecidos por el tratado.

Normas no auto-ejecutables

Las normas de un tratado son no autoejecutables cuando necesitan medidas internas de desarrollo para poder aplicarse y producir efectos.

En estos casos, el Gobierno debe remitir a las Cortes Generales los proyectos de ley necesarios para la ejecución del tratado.

Corresponde a las Cortes Generales o, cuando la materia sea competencia autonómica, al legislativo autonómico, determinar si el tratado afecta a materias reservadas a la ley o exige la modificación de legislación previa.

Si es necesario un desarrollo reglamentario, este corresponderá al Gobierno o, en su caso, al ejecutivo autonómico.

Desarrollo y ejecución de normas internaciones por las CCAA

Las Comunidades Autónomas pueden asumir la ejecución de tratados internacionales que afecten a materias de su competencia. Algunas han asumido competencias de desarrollo normativo y ejecución en sus Estatutos de Autonomía, mientras que otras no.

No obstante, con independencia de lo que dispongan los Estatutos, el Tribunal Constitucional ha establecido que la ejecución en España de los tratados internacionales y de los actos de las organizaciones internacionales corresponde a las Comunidades Autónomas cuando sean competentes por razón de la materia.

En cualquier caso, España responde internacionalmente por el incumplimiento de un tratado, con independencia de que la infracción haya sido cometida por un órgano estatal o autonómico.