L'ordonnateur et le comptable : cadre légal, missions, séparation, partenariat

Quelle est la définition légale de l'ordonnateur selon le décret GBCP ?

Article 12 du décret GBCP définit l'ordonnateur =

• Représentant ou agent public compétent pour émettre des ordres de recette ou de dépense

• Chargé d’engager, de liquider et d’ordonner les dépenses publiques

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Ce n'est pas un corps d'agents distinct : c'est une fonction financière accessoire d'une attribution administrative principale (ministre, préfet, chef de service).

Quelles sont les 4 étapes de la procédure d'exécution des dépenses (ELOP) et qui en est responsable à chaque étape ?

E — Engagement (ART 30 GBCP) = acte juridique créant l'obligation de dépense (ordonnateur).

L — Liquidation (ART 31 GBCP) = vérification de la réalité de la dette et calcul du montant (ordonnateur).

O — Ordonnancement (ART 32 GBCP)= ordre donné au comptable de payer (ordonnateur).

P — Paiement (ART 33 GBCP)= décaissement effectif (comptable).

Quelles sont les 4 étapes de la procédure d'exécution des recettes (CLMR) et qui en est responsable à chaque étape ?

C — Constatation : vérification du fait générateur de la créance (ordonnateur).

L — Liquidation : calcul du montant de la créance (ordonnateur).

M — Mise en recouvrement : émission du titre de perception exécutoire —> effet juridique de contrainte sur le débiteur, permettant au comptable de procéder au recouvrement forcé si nécessaire (ordonnateur).

R — Recouvrement : encaissement effectif (comptable).

Quelle est la nature du pouvoir de l'ordonnateur en matière de dépenses ?

L'ordonnateur dispose d'un pouvoir discrétionnaire, il peut :

• décider de l'opportunité d'engager ou non une dépense,

• choisir un montant moindre que prévu,

• voire renoncer à certaines dépenses,

…dans le respect des autorisations budgétaires et de la légalité administrative.

Quelles sont les 4 catégories d'ordonnateurs ?

1. Ordonnateurs principaux : bénéficiaires directs des autorisations budgétaires, c'est-à-dire les ministres.

2. Ordonnateurs secondaires : délégataires des ministres à l'échelle d'un territoire (préfets, directeurs de service).

3. Délégataire de signature : signataires désignés nommément, sans dessaisissement du délégant.

4. Suppléants : remplacent les ordonnateurs principaux ou secondaires en cas d'absence ou d'empêchement.

Quelles comptabilités l'ordonnateur tient-il depuis la LOLF ?

• Comptabilité des engagements (composante de la comptabilité budgétaire) :

  • → enregistre les AE (= engagements juridiques de dépenses).

    • → inclut les affectations (= réserver un montant d’AE pour certaines opérations financières qui créent des obligations de paiement à long terme pour l’État (ex : PPP))

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• Comptabilité analytique :
  → mesure le coût et le rendement des SP et des politiques publiques.

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• Comptabilité générale (en partie car principalement tenue par le comptable public) :
  → via certaines constatations administratives

  • inventaire des biens,

  • constatation du FG des charges et produits.

Comment le comptable public est-il défini par opposition à l'ordonnateur ?

ART 13 GBCP : Comptable = agents de droit public ayant la charge exclusive de manier les fonds et de tenir les comptes des personnes morales soumises aux règles de la comptabilité publique

Contrairement à l'ordonnateur, la fonction de comptable n'est pas l'accessoire d'une mission administrative.

Il est nommé par le ministre du Budget.

Quelle est la nature du pouvoir du comptable par opposition à l'ordonnateur ?

Le comptable dispose d'une compétence liée : en présence d'une situation de fait donnée, il ne peut agir que dans un seul sens.

==> Pas de marge d'appréciation sur l'opportunité des décisions, contrairement à l'ordonnateur qui bénéficie d'un pouvoir discrétionnaire.

Quels sont les monopoles du comptable public ?

Le comptable est le seul à pouvoir :

• manier, détenir et conserver des fonds publics ;

• payer une dépense ;

• encaisser une recette ;

Tenir les comptabilités :

• Comptabilité générale

• Comptabilité budgétaire

Quels contrôles le comptable exerce-t-il avant de payer, et quelle en est la conséquence en cas d'irrégularité ?

Articles 19 et 20 du décret GBCP : imposent au comptable de contrôler la régularité des ordres de payer (ex : régularité de l'autorisation de percevoir la recette) et de recouvrer (ex : vérification des crédits disponibles, de la qualité de l'ordonnateur, etc.)

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En cas d'irrégularité d'un ordre de payer, le comptable doit refuser le paiement.

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Cour des comptes, 2023, Paris 1 :

Rôle du comptable : vérifier que les pièces justificatives fournies sont complètes, précises et cohérentes avec la nomenclature et la nature de la dépense.

Limite de son pouvoir : Pas le pouvoir de se faire juge de leur légalité.

Dans quels organismes trouve-t-on des comptables publics ?

• L'État

• CT

• EPA

• EPIC rarement concernés (car ils ne sont généralement pas assujettis aux règles de la comptabilité publique)

Depuis quand et sur quel fondement textuel le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables est-il affirmé ?

Le principe remonte au 12ème siècle, avant même la création de l'État moderne.

Il est ensuite affirmé par les décrets de l'an III, les ordonnances royales de 1822 et de 1838.

Aujourd'hui, il est posé à l'article 9 du décret GBCP du 7 novembre 2012 : les fonctions d'ordonnateur et de comptable public sont incompatibles.

Quelles sont les deux justifications fondamentales du principe de séparation ?

1. Protéger les fonds publics contre toute utilisation irrégulière.

2. Garantir le respect des autorisations budgétaires accordées par le Parlement.

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==> La séparation produit une rigueur fondée sur la méfiance institutionnelle entre les deux fonctions.

Qu'est-ce que la gestion de fait et quelle est sa sanction depuis la réforme de 2023 ?

Gestion de fait = ordonnateur empiète sur les fonctions du comptable en manipulant des fonds publics sans en avoir la qualité.

Depuis la réforme de la RFGP appliquée en 2023, l'ancienne procédure a disparu.

La sanction est désormais une amende plafonnée au montant du traitement brut annuel de l'intéressé (Code des juridictions financières). Le risque pénal demeure (détournement de fonds, etc.).

Quel risque pénal encourt le comptable qui encaisse une recette sans titre de perception ?

C’est un délit de concussion prévu à l'article 432-10 du Code pénal, passible de 5 ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

Dans quels cas le comptable peut-il exercer des fonctions d'ordonnateur en matière de dépenses (dérogation) ?

Pour certaines dépenses de même nature à intervalle régulier ne nécessitant pas d'ordre préalable, le comptable paie alors sans attendre l'ordonnancement :

• dépenses de personnel de l'État,

• versement de pensions aux anciens agents de l'État,

• salaires aux agents de droit privé employés par l'État.

Qu'est-ce qu'une régie de recettes et quelles sont ses conditions de création ?

Régie de recettes = procédure par laquelle un régisseur (art. 22 GBCP), fonctionnaire nommé par l'ordonnateur et agréé par le comptable, est autorisé à liquider et encaisser certaines recettes au nom et pour le compte du comptable (ex : droits d'entrée dans les musées nationaux).

Elle nécessite un arrêté conjoint du ministre des Finances et du ministre du domaine concerné.

Qu'est-ce qu'une régie d'avance et quelles sont ses conditions d'existence ?

Un agent non-comptable reçoit des fonds du comptable pour payer des dépenses fréquentes et de faible montant (ex : achats de matériel).

Elle requiert les mêmes conditions réglementaires que la régie de recettes (arrêté conjoint).

Le comptable n'est pas dessaisi de sa responsabilité pour les fonds mis à disposition du régisseur.

Pourquoi l'indépendance du comptable est-elle une nécessité structurelle et non une simple organisation interne ?

Le contrôle confié au comptable — interrompre la procédure budgétaire et refuser de payer des dépenses irrégulières — n'a de sens que si le comptable est réellement indépendant de l'ordonnateur.

Sans cette indépendance, le contrôle serait purement formel.

Dans le secteur privé, il n'existe pas de rapport d'indépendance formel de ce type entre les acteurs.

Comment le statut du comptable garantit-il son indépendance vis-à-vis de l'ordonnateur ?

Le comptable est nommé par le ministre du Budget (art. 13 GBCP), appartient à un corps d'agents distinct et n'est pas subordonné hiérarchiquement à l'ordonnateur (ce qui lui permet de refuser un paiement irrégulier).

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Limite : les comptables du ministère du Budget peuvent être soumis à l'autorité du ministre, qui est aussi ordonnateur ; dans ce cas, la vigilance personnelle devient essentielle.

En quoi consiste le droit de réquisition de paiement et quel en est l'effet sur les responsabilités ?

ART 38 GBCP : Si le comptable refuse de payer une dépense irrégulière, l'ordonnateur peut passer outre en exerçant son droit de réquisition.

Le comptable est alors totalement dégagé de toute responsabilité. L'ordonnateur assume seul les conséquences du paiement irrégulier, ce qui l'incite à réfléchir avant d'y recourir.

Décris le changement de philosophie dans la relation entre l’ordonnateur et le comptable

AVANT : SYSTEME FONDE SUR LA MEFIANCE

• Séparation stricte entre ordonnateur et comptable public.

• Comptable = censeur systématique, contrôle exhaustif des engagements et ordres de paiement.

• Historiquement : contrôleurs financiers obligatoires pour visa sur les engagements et ordonnancements → ralentissement de l’action administrative.

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AUJOURD’HUI : MODELE PARTENARIAL (LOLF)

• Culture de confiance et responsabilisation de l’ordonnateur.

• Comptable public = partenaire et conseiller, accompagne la gestion.

• L’ordonnateur responsable des résultats et de la qualité de gestion.

• Objectif : sécurité juridique + efficacité administrative + performance de la dépense.

• Références : art 13 et suivants décret GBCP.

Comment le contrôle du comptable a-t-il évolué ?

AVANT : CONTRÔLE EXHAUSTIF ET SYSTÉMATIQUE

• Vérification intégrale de toutes les pièces justificatives.

• Contrôle a priori avant chaque paiement.

• Procédure lourde, indépendante des risques et des montants.

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AUJOURD’HUI : CONTRÔLE MODULE ET FONDE SUR LES RISQUES (ART 42 décret GBCP + Arrêté 25 juillet 2013)

• Contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD)

  • Plan de contrôle pluriannuel et modulable.

  • Intensité, périodicité et périmètre des contrôles adaptés selon :

    • enjeux financiers,

    • résultats des contrôles antérieurs,

    • évaluation des risques et traitement des dépenses par l’ordonnateur.

  • Dérogations possibles par DGFiP.

• Contrôle allégé en partenariat (CAP)

  • Allègement conditionné par :

    • Convention entre ministres,

    • Existence d’un contrôle interne mis en place par l’ordonnateur,

    • Mission d’audit comptable pour valider la conformité.

  • Contrôle : échantillonnage et/ou a posteriori.

  • Le comptable peut résilier la convention si la maîtrise des risques par l’ordonnateur n’est plus effective.

Comment l’organisation et la reddition des comptes ont-elles évolué depuis la LOLF pour améliorer la coopération entre ordonnateur et comptable public ?

Avant : silos et dualité

• Ordonnateur et comptable dans structures séparées, circuits redondants.

• Deux documents comptables :

  • Compte administratif (ordonnateur)

  • Compte de gestion (comptable)

• Lecture difficile et manque de coordination.

Aujourd’hui : coopération et simplification 1⃣ Mutualisation

• SFACT et CSP : traitement des factures et des opérations mutualisé.

• Objectif : réduire redondances, accélérer les paiements, améliorer l’efficacité.

2⃣ Fusion des comptes : Compte financier unique (CFU)

• Fusion du compte administratif et du compte de gestion.

• Document unique, lisible, représentant patrimoine, résultats et exécution budgétaire.

• Préparation à la certification et à la transparence financière.