L'ordonnateur et le comptable : cadre légal, missions, séparation, partenariat

Quelle est la définition légale de l'ordonnateur selon le décret GBCP ?

Article 12 du décret GBCP définit l'ordonnateur =

• Représentant ou agent public compétent pour émettre des ordres de recette ou de dépense

• Chargé d’engager, de liquider et d’ordonner les dépenses publiques

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Ce n'est pas un corps d'agents distinct : c'est une fonction financière accessoire d'une attribution administrative principale (ministre, préfet, chef de service).

Quelles sont les 4 étapes de la procédure d'exécution des dépenses (ELOP) et qui en est responsable à chaque étape ?

E — Engagement (ART 30 GBCP) = acte juridique créant l'obligation de dépense (ordonnateur).

L — Liquidation (ART 31 GBCP) = vérification de la dette et calcul du montant (ordonnateur).

O — Ordonnancement (ART 32 GBCP)= ordre donné au comptable de payer (ordonnateur).

P — Paiement (ART 33 GBCP)= décaissement effectif (comptable).

Quelles sont les 4 étapes de la procédure d'exécution des recettes (CLMR) et qui en est responsable à chaque étape ?

C — Constatation : vérification du fait générateur de la créance (ordonnateur).

L — Liquidation : calcul du montant de la créance (ordonnateur).

M — Mise en recouvrement : émission du titre de perception exécutoire (ordonnateur).

R — Recouvrement : encaissement effectif (comptable).

Qu'est-ce que la mise en recouvrement et quel est son effet juridique ?

Mise en recouvrement = opération par laquelle l'ordonnateur émet le titre de perception.

Ce titre est exécutoire : il produit un effet de contrainte sur le débiteur, permettant au comptable de procéder au recouvrement forcé si nécessaire.

Quelle est la nature du pouvoir de l'ordonnateur en matière de dépenses ?

L'ordonnateur dispose d'un pouvoir discrétionnaire, il peut :

• décider de l'opportunité d'engager ou non une dépense,

• choisir un montant moindre que prévu,

• voire renoncer à certaines dépenses,

…dans le respect des autorisations budgétaires et de la légalité administrative.

Quelles sont les 4 catégories d'ordonnateurs ?

1. Ordonnateurs principaux : bénéficiaires directs des autorisations budgétaires, c'est-à-dire les ministres.

2. Ordonnateurs secondaires : délégataires des ministres à l'échelle d'un territoire (préfets, directeurs de service).

3. Délégués de signature : signataires désignés nommément, sans dessaisissement du délégant.

4. Suppléants : remplacent les ordonnateurs principaux ou secondaires en cas d'absence ou d'empêchement.

Quelles comptabilités l'ordonnateur tient-il depuis la LOLF ?

L'ordonnateur tient :

• la comptabilité d'engagement (en totalité),

• la comptabilité analytique (rendement des services et des biens),

• la comptabilité des affectations (engagements durables de type PPP),

• contribue partiellement à la comptabilité générale via des constatations comme l'inventaire des biens ou le fait générateur des charges et produits.

Comment le comptable public est-il défini par opposition à l'ordonnateur ?

Contrairement à l'ordonnateur, la fonction de comptable n'est pas l'accessoire d'une mission administrative.

Il est nommé par le ministre du Budget (art. 13 GBCP), exerce à titre principal et dirige un poste comptable dédié à la comptabilité d'un organisme ou service. ==> Il y a donc des emplois de comptable à proprement parler.

Quelle est la nature du pouvoir du comptable par opposition à l'ordonnateur ?

Le comptable dispose d'une compétence liée : en présence d'une situation de fait donnée, il ne peut agir que dans un seul sens.

Il n'a pas de marge d'appréciation sur l'opportunité des décisions, contrairement à l'ordonnateur qui bénéficie d'un pouvoir discrétionnaire.

Quels sont les monopoles du comptable public ?

Le comptable est le seul à pouvoir :

• manier, détenir et conserver des fonds publics ;

• payer une dépense ;

• encaisser une recette ;

• tenir la comptabilité générale.

Il tient également la comptabilité budgétaire des recettes et des crédits de paiement.

Quels contrôles le comptable exerce-t-il avant de payer, et quelle en est la conséquence en cas d'irrégularité ?

Articles 19 et 20 du décret GBCP : imposent au comptable de contrôler la régularité des ordres de payer et de recouvrer : vérification des crédits disponibles, de la qualité de l'ordonnateur, de la régularité formelle.

En cas d'irrégularité d'un ordre de payer, le comptable doit refuser le paiement.

Dans quels organismes trouve-t-on des comptables publics ?

• L'État

• CT

• EPA

• EPIC sont rarement concernés car ils ne sont généralement pas assujettis aux règles de la comptabilité publique.

Depuis quand et sur quel fondement textuel le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables est-il affirmé ?

Le principe remonte au 12ème siècle, avant même la création de l'État moderne.

Il est ensuite affirmé par les décrets de l'an III, l'ordonnance royale de 1822, puis l'ordonnance de 1838.

Aujourd'hui, il est posé à l'article 9 du décret GBCP du 7 novembre 2012 : les fonctions d'ordonnateur et de comptable public sont incompatibles.

Quelles sont les deux justifications fondamentales du principe de séparation ?

1. Protéger les fonds publics contre toute utilisation irrégulière.

2. Garantir le respect des autorisations budgétaires accordées par le Parlement.

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==> La séparation produit une rigueur fondée sur la méfiance institutionnelle entre les deux fonctions.

Qu'est-ce que la gestion de fait et quelle est sa sanction depuis la réforme de 2023 ?

Gestion de fait = le cas où un ordonnateur empiète sur les fonctions du comptable en manipulant des fonds publics sans en avoir la qualité.

Depuis la réforme de la RFGP appliquée en 2023, l'ancienne procédure a disparu.

La sanction est désormais une amende plafonnée au montant du traitement brut annuel de l'intéressé (Code des juridictions financières). Le risque pénal demeure (détournement de fonds, etc.).

Quel risque pénal encourt le comptable qui encaisse une recette sans titre de perception ?

C’est un délit de concussion prévu à l'article 432-10 du Code pénal, passible de 5 ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

Dans quels cas le comptable exerce-t-il des fonctions d'ordonnateur en matière de dépenses (dérogation) ?

Pour certaines dépenses répétitives et régulières ne nécessitant pas d'ordre préalable : dépenses de personnel de l'État, versement de pensions aux anciens agents de l'État, salaires aux agents de droit privé employés par l'État.

Le comptable paie alors sans attendre l'ordonnancement.

Qu'est-ce qu'une régie de recettes et quelles sont ses conditions de création ?

Régie de recettes = procédure par laquelle un régisseur (art. 22 GBCP), fonctionnaire nommé par l'ordonnateur et agréé par le comptable, est autorisé à liquider et encaisser certaines recettes au nom et pour le compte du comptable (ex : droits d'entrée dans les musées nationaux).

Elle nécessite un arrêté conjoint du ministre des Finances et du ministre du domaine concerné.

Qu'est-ce qu'une régie d'avance et quelles sont ses conditions d'existence ?

Un agent non-comptable reçoit des fonds du comptable pour payer des dépenses fréquentes et de faible montant (ex : achats de matériel).

Elle requiert les mêmes conditions réglementaires que la régie de recettes (arrêté conjoint).

Le comptable n'est pas dessaisi de sa responsabilité pour les fonds mis à disposition du régisseur.

Pourquoi l'indépendance du comptable est-elle une nécessité structurelle et non une simple organisation interne ?

Le contrôle confié au comptable — interrompre la procédure budgétaire et refuser de payer des dépenses irrégulières — n'a de sens que si le comptable est réellement indépendant de l'ordonnateur.

Sans cette indépendance, le contrôle serait purement formel.

Dans le secteur privé, il n'existe pas de rapport d'indépendance formel de ce type entre les acteurs.

Comment le statut du comptable garantit-il son indépendance vis-à-vis de l'ordonnateur ?

Le comptable est nommé par le ministre du Budget (art. 13 GBCP), appartient à un corps d'agents distinct et n'est pas subordonné hiérarchiquement à l'ordonnateur.

Limite : les comptables du ministère du Budget peuvent être soumis à l'autorité du ministre, qui est aussi ordonnateur ; dans ce cas, la vigilance personnelle devient essentielle.

Quelle règle sur les liens familiaux garantit l'indépendance du comptable ?

art. 9 GBCP interdit que le conjoint ou le partenaire lié par PACS d'un ordonnateur soit comptable dans le même établissement. Cette règle prévient tout conflit d'intérêt direct susceptible de compromettre l'indépendance fonctionnelle du comptable.

En quoi consiste le droit de réquisition de paiement (art. 38 GBCP) et quel en est l'effet sur les responsabilités ?

Si le comptable refuse de payer une dépense irrégulière, l'ordonnateur peut passer outre en exerçant son droit de réquisition.

Le comptable est alors totalement dégagé de toute responsabilité. L'ordonnateur assume seul les conséquences du paiement irrégulier, ce qui l'incite à réfléchir avant d'y recourir.

Quelles sanctions l'ordonnateur risque-t-il après avoir exercé une réquisition irrégulière ?

Ordonnateur sans statut politique : susceptible d'être sanctionné par la Cour des comptes si l'irrégularité cause un préjudice significatif.

Ordonnateur à statut politique (ministre, exécutif local) : la Cour est en principe incompétente, sauf favoritisme ou inexécution de décisions de justice.

Pour les ordonnateurs locaux : la Cour peut intervenir si l'irrégularité est commise dans un intérêt personnel (art. L. 131-12 CJF).

Comment la responsabilité financière du comptable a-t-elle évolué depuis la LOLF et la réforme de 2022 ?

Avant 2022 : régime strict en théorie, mais la majorité des débets étaient remis par le ministre ou convertis en amendes symboliques.

Depuis la RFGP : le contrôle est assoupli, certaines opérations en sont sorties.

La responsabilité requiert désormais une faute grave causant un préjudice significatif (art. L. 131-9 CJF).

Les agents publics, notamment dans la fonction publique territoriale, ont tendance à surestimer ce risque.

Quelle est la différence entre la comptabilité générale et la comptabilité budgétaire, et qui les tient respectivement ?

Comptabilité générale : enregistre les charges et les produits dès leur naissance juridique (droits constatés) ; elle est tenue par le comptable public, mais s'appuie en partie sur des constatations faites par l'ordonnateur (ex : inventaire des biens).

Comptabilité budgétaire : retrace les crédits de paiement et les recettes ; elle est tenue par le comptable pour la partie encaissements/décaissements, et par l'ordonnateur pour les engagements.