II. L'histoire constitutionnelle à travers le prisme de la "parlementarisation" C

La IIe République

Depuis la Révolution de février 1848, observait Tocqueville, « le peuple […] demeurait seul en possession du pouvoir »

Fondée sur une interprétation radicale de la distinction des pouvoirs, tenue pour « la première condition d’un gouvernement libre » (art. 19), la Constitution de 1848 reflétait l’hésitation originelle entre un retour à la formule parlementaire et la mise en place d’un système aux antipodes

Le texte constitutionnel semblait dresser les organes les uns contre les autres.

Les comités parlementaires ont connu un certain essor au cours de cette période. Cela a permis à Adolphe Thiers d’instrumentaliser celui des finances contre le cabinet tt en s’efforçant de s’attacher les faveurs du PR.

Malgré son caractère éphémère, le régime a accompli quelque avancée, comme

• l’instauration d’incompatibilités entre le mandat parlementaire et toute fonction publique rétribuée (art. 28),

• l’instauration d’une indemnité visant à démocratiser l’accès à l’égibilité

Les IIIe et IVe Républiques

Après la défaite du Second Empire face à l’Allemagne, la République a été proclamée en septembre 1870. Adoptées en 1875, les lois constitutionnelles ont établi des institutions parlementaires, inspirées du système britannique, ayant affranchi le corps électoral des restrictions et manipulations des régimes précédents.

Cependant, ces lois constitutionnelles ont débouché sur une sorte de « parlementarisme absolu », dans le cadre duquel « les Chambres sont le Gouvernement lui-même »

En 1876, les monarchistes et les bonapartistes étaient, par ailleurs, encore assez nombreux dans les chambres. L’opposition parlementaire n’était, donc, pas unanimement loyale à l’égard du régime. Cela n’a pas facilité l’admission de la légitimité d’une opposition reconnue. Par surcroît, les voix républicaines (d’extrême gauche ou du centre) hostiles à tel ou tel cabinet républicain étaient sans cesse sommées de rentrer dans le rang.

Un système de partis morcelé et instable

Laboulaye écrivait sans ambages qu’en France les minorités « sont toujours en dehors de la constitution”.

Il existerait une « conspiration permanente contre le Gouvernement quel qu’il soit »146. Voilà pourquoi, selon cet auteur, « la majorité […] fait la loi, les minorités doivent obéir”.

Désireux de consolider les institutions nouvellement établies, Léon Gambetta a incité les orléanistes à se rallier à la République et à constituer un parti d’inspiration conservatrice

Système de parti dual et succès de Gambetta

Les conditions préalables à l’avènement d’un système de partis dual étaient certes réunies, mais la IIIe République s’en est détournée.

Cette trajectoire est d’autant plus surprenante, que la dissolution prononcée par Mac-Mahon en 1877 aurait pu conduire à l’émergence d’un clivage incontournable au sein du paysage politique, puis à la structuration bipolaire de ce dernier. À cette occasion, Gambetta a pris la tête des 363 députés s’étant opposés au cabinet de Broglie, puis il a organisé et conduit avec succès la campagne électorale. Il s’est

alors pleinement imposé comme le chef de la majorité. En cristallisant deux camps antagonistes, l’un souhaitant le statu quo, tandis que l’autre plaidait en faveur du « mouvement », cet épisode était de nature à permettre une bipolarisation structurelle.

Pourtant, il n’en fut rien, si bien qu’il peut être question d’une sorte de « rendez-vous manqué »

Un « rendez-vous manqué » sous la IIIe République.

Après la crise de 1877, l’opposition entre partisans du statu quo et du « mouvement » aurait pu structurer le système en deux pôles. Cela ne s’est pas produit.

Grévy et Ferry ont refusé de laisser Gambetta, vraie figure de proue de la majorité, diriger le Gouvernement.

La dissociation de la présidence du Conseil et du leadership politique a affaibli la légitimité du président du Conseil et écarté la « République gouvernementale », un parlementarisme de partis à l’anglaise. Les chambres se sont alors émiettées en une multitude de groupes.

Des causes plus profondes de fragmentation.

• La dissolution, bien qu’efficace pour les opposants, était réprouvée par les républicains, qui y voyaient un souvenir des pratiques plébiscitaires de l’Empire. Ils se méfiaient de l’exécutif et défendaient la suprématie des assemblées. Le droit de dissolution est tombé en désuétude, ce qui a confirmé cette conception.

• Le scrutin d’arrondissement favorisait les enjeux locaux plutôt que la politisation des élections. Il manquait au Parlement « une minorité unie et une majorité disciplinée ».

Une exception : 1902 et la Délégation des gauches.

Les élections de 1902, qualifiées d’« élections de combat » (Blum : on vote pour ou contre le gouvernement Waldeck-Rousseau), ont fait émerger une majorité électorale.

Sous l’impulsion de Jaurès, la Délégation des gauches a coordonné la majorité pour garantir la stabilité gouvernementale.

Elle a rationalisé l’ordre du jour et l’examen des textes, et a même influencé la répartition des fonctions dans les commissions.

Combes y voyait un système qui protège la majorité des entraînements irréfléchis.

Faute de base juridique, l’expérience s’est achevée en 1905 avec le départ des socialistes, qui voulaient s’autonomiser.

Des épisodes analogues, mais isolés

Les élections de 1906 (loi de séparation de 1905) et de 1936 (Front populaire) présentent des circonstances proches.

Le plus souvent, les élections restaient des « élections de circonscription », sans majorité de gouvernement.

André Tardieu (1929-1932) a tenté de structurer la majorité modérée issue de 1928 : appel au peuple par la TSF, coordination avec les chefs de groupe, questions de confiance répétées.

Il a échoué aux élections de 1932, et le cartel des gauches est arrivé au pouvoir.

Bilan : des partis faibles et pas d’alternance.

Les partis français sont restés frêles, comparés aux partis britanniques ou allemands.

Même les radicaux, pivots du système et « faiseurs de roi », n’ont jamais eu de « vocation majoritaire ».

Le multipartisme dominait, sans ligne claire entre majorité et opposition.

L’alternance était une « noix creuse », remplacée par des jeux d’alliances : selon Vermeil, « le cabinet ne se retire pas, mais se transforme ». Les parlementaires, nourris des conceptions d’Alain, rechignaient à la discipline partisane.

Les groupes n’ont été reconnus qu’en 1910 à la Chambre et en 1921 au Sénat, et ils structuraient surtout les nominations en commission. Le manque de « collectivisation » a empêché la stabilisation du système, comme le reconnaissait Le Cour Grandmaison : aucune unité de doctrine, ni dans la majorité ni dans l’oppositio

L’opposition sous la IIIe République : la « tyrannie de l’éloquence »

L’opposition se singularisait par une « tyrannie de l’éloquence », fruit d’une liberté d’expression absolue.

Les règlements et pratiques protégeaient l’indépendance des membres.

Les parlementaires avaient :

• un droit de réponse à toutes les interventions ministérielles ;

• la faculté de déposer des propositions de loi à tout moment de la session et de déclarer l’urgence. Hors finances publiques, l’initiative législative ne connaissait aucune bride ;

• un principe d’alternance des points de vue dans les discours ;

• un arsenal de contrôle étendu : questions écrites et orales, motions et résolutions enjoignant au cabinet d’agir dans tel sens. Si les ministres n’agréaient pas ces demandes, ils pouvaient poser la question de confiance.

Les interpellations

très prisées, permettaient d’engager la responsabilité des ministres. Elles donnaient lieu à un débat, puis à un vote sur un ordre du jour ou une proposition de résolution.

Cette procédure générait une instabilité extrême : la physionomie des majorités changeait parfois d’une semaine à l’autre pendant l’entre-deux-guerres. La politique étrangère en faisait fréquemment l’objet.

Selon les lois de 1875, les ministres étaient solidairement responsables devant les chambres de la politique du Gouvernement, et individuellement de leurs actes personnels. Les sénateurs pouvaient, comme les députés, sanctionner le cabinet.

De 1932 à 1936, six ministères ont été renversés par des opposants unis seulement négativement (on parle de « majorités de reflux », Delcros).

Ces opposants ne cherchaient pas à former une coalition alternative durable, et leurs initiatives visaient la mise en minorité du Gouvernement, non la construction.

Les causes culturelles

Ces « dérèglements partisans » (Benetti) et « spasmes » (Rémond) tiennent à la culture politique de la « République du Parlement » (Roussellier ; Priouret parle de « République des députés »), marquée par des traditions individualistes (Avril, Rémond). Les élus, souvent mus par des « données d’ordre personnel » ou la « simple psychologie » (par exemple l’ambition), n’hésitaient pas à embarrasser le Gouvernement.

Le 10 juin 1936, Blum, alors président du Conseil, a reconnu Reynaud comme « chef de l’opposition », mais la pratique ne s’est pas répétée.

Critique de L. BLUM

déplorait que l’opposition refuse « au Gouvernement les mesures qu’elle approuve et qu’elle proposerait elle-même, si elle était au pouvoir à sa place » (La réforme gouvernementale, 1936). Il plaidait pour une raréfaction de la question de confiance.

Critique de P. REYNAUD

présentait l’opposition comme « un service public, au même titre que le Gouvernement ». Elle doit être pragmatique, non systématique, et ne pas nuire à l’État. Sa mission est de faire valoir l’intérêt supérieur du pays, pour reconquérir l’autorité que l’échec de sa politique lui a fait perdre.

Les « majorités de délibération parlementaire »

Ce « parlementarisme dévoyé » (Gicquel) et « anarchique » (Aron) se caractérisait par une ligne de partage évanescente et mouvante entre les camps (Bujadoux).

L’opposition clairement identifiée, durable sur toute une législature, n’a donc guère pu émerger. Les accords entre groupes étaient si faibles que les majorités se disloquaient vite.

L’opposition quasi constante des assemblées était « plus destructrice que constructive » (Mény). On compte 104 cabinets, un Gouvernement « écrasé par les chambres » (Tardieu).

L’efficacité de la contestation variait fortement d’un scrutin à l’autre, les votes sur les affaires étrangères étant les plus incertains. La conclusion est qu’il ne faut pas incriminer la force excessive des partis, mais leur impuissance.

La IVe République : la même logique malgré la rationalisation

Le constat vaut aussi pour la IVe République, malgré le parlementarisme rationalisé de la « révolution textuelle » de 1946 (Mény). Grâce à d’astucieux subterfuges, le nouveau régime a poursuivi dans le sillon de la République précédente : les forces parlementaires se sont jouées des procédures censées les enserrer (Avril et Gicquel).

La majorité est restée un « agrégat sans consistance » (Avril), simple « addition des députés qui avaient voté l’investiture », sans fidélité à toute épreuve. Bernard Lefort décrit la situation sur ces douze années : l’Assemblée investit un président du Conseil, dès le lendemain la majorité se réduit, quelques mois ou semaines plus tard elle n’existe plus et la crise éclate. Ce fut le destin de tous les ministères depuis 1946, sans exception. La majorité n’existait la plupart du temps que contre un programme ou un parti (RPF, PCF).

Une opposition double

• Permanente ou « institutionnelle » : hostile par principe au régime et donc à la plupart des textes (communistes, gaullistes, extrême droite, environ un tiers des députés en moyenne).

• De circonstance, à vocation gouvernementale : groupes charnières jouant un rôle d’arbitre en s’arrimant à la coalition ou en s’en dissociant (SFIO, MRP, indépendants). Politiquement plus dangereuse, elle se trouvait « dans la majorité » : la contestation venait très souvent des rangs de la coalition elle-même, dont les contours « se déplaçaient au gré de la conjoncture et des enjeux ».

Ccl pour le gouv

Le Gouvernement devient ainsi un « second Parlement, un nouvel organe délibératif », où le président du Conseil doit se forger une majorité.

Faute d’y parvenir, Bourgès-Maunoury et Félix Gaillard (tous deux radicaux) ont recouru aux « tables rondes » pour se ménager des soutiens au-delà de la majorité officielle.

Un gouvernement « sacrifiait souvent sa majorité à son opposition », mais les sursis étaient courts. L’instabilité produite par les parlementaires a fini par emporter le régime.

Bilan de la IIIe rep

a réussi à concilier durablement suffrage universel masculin et système parlementaire : la démocratie parlementaire s’y est définitivement installée.

Mais, faute de consensus sur le régime lui-même, la question de l’opposition ne s’est pas posée comme dans le modèle britannique.

Le multipartisme s’est maintenu, avec des partis excessivement fragmentés et impuissants. Il n’y a pas eu de structuration bipolaire durable : ni le fait majoritaire ni le phénomène oppositionnel ne sont vraiment advenus, du moins dans leur acception actuelle.

ccl: absence de majorité

Les camps se définissaient scrutin par scrutin, sans « aucun engagement » pour la suite.

Les frontières entre majorité et opposition étaient instables, et la contestation à la fois diffuse et spontanée.

De 1877 au début de la Ve République, il n’y a presque jamais eu « ni majorité ni alternance », les changements de combinaison résultant de « glissements d’alliances ». L’opposition émanait tant des parlementaires individuels que des chambres elles-mêmes.