31 Ministers, Minders and Mandarins Flashcards

Danmark: Loyalitet og den politiske rådgiveraftale

Introduktion

Danske ministerielle rådgivere, kendt som særlige rådgivere, ligner dem i Storbritannien. De blev oprindeligt betragtet som en "adhokratisk reaktion", men er nu en integreret del af den danske regering. Anerkendelsen af rådgivere er fleksibel, men deres adfærd reguleres i stigende grad gennem Hvidbøger (1354/1998, 1443/2004, 1537/2013), især i forhold til interaktioner med medierne og det permanente embedsværk. Deres rolle har udviklet sig fra medierådgivere til politiske rådgivere, drevet af ministerielle behov og ændringer i rådgivernes baggrunde.

Dette kapitel dykker ned i danske særlige rådgivere og undersøger deres institutionelle kontekst, historie og udviklende rolle. Det forklarer, hvordan deres loyalitet stemmer overens med konceptet om den "Politiske Rådgiveraftale" (PAB), og kontrasterer det med "Embedsmandsaftalen" (PSB). Datasæt anvendes til at analysere loyalitetsaspekter blandt danske særlige rådgivere og embedsmænd, med fokus på hvordan rådgivere navigerer mellem konkurrerende krav og forventninger i regeringssystemet.

Institutionel kontekst, arv og nuværende rolle

Kontekst

Danmark fungerer som en enhedsstat med en stærk centralregering, hvor ministerier traditionelt har organisatorisk autonomi. Landet er kendt for sine mindretalsregeringer og koalitioner og er afhængigt af forlig mellem regering og opposition, hvilket kræver effektiv koordinering mellem ministerier. Fraværet af formelle skel mellem kerne- og ikke-kerne-ministre betyder, at indflydelse ofte bestemmes af medlemskab i Økonomiudvalget eller Koordinationsudvalget.

Med 18 ministerier og 43 styrelser består embedsværket af cirka 4.000 departementale embedsmænd (heraf 3.200 med universitetsuddannelse), hvilket udvides til henholdsvis 16.000 og 12.000, når styrelserne medregnes. Departementerne styrer deres egne anliggender, herunder ansættelser, selvom udnævnelser af topembedsmænd kræver godkendelse fra en ministeriel komité (Smith-Udvalget 2015). Den danske centraladministrations lille kerne understreger ministeriel uafhængighed, hvor særlige rådgivere er indlejret i de enkelte ministerier. I modsætning til Sverige er der få formelle koordineringsmekanismer mellem rådgivere (Hustedt og Salomonsen 2017). Denne uafhængighed gør det muligt for rådgivere at påtage sig forskellige roller tilpasset ministrenes præferencer og kompetencer.

Dahlström (2009) bemærker, at Danmark historisk har haft et lavt antal politiske rådgivere blandt OECD-landene siden 1975. Uden juniorministre eller politisk udpegede statssekretærer som i Norge og Sverige, havde Venstre-regeringen i 2015 17 rådgivere, hvilket steg til 21 i mindretalsregeringen i 2016. Et dekret fra 2016 tillader partiledere at ansætte to rådgivere til særskilte opgaver. Den socialdemokratiske koalition fra 2011-2015 toppede med 31 rådgivere.

En kort historie om danske særlige rådgivere

I 1980’erne opstod diskussioner om behovet for partipolitisk støtte til ministre på grund af stigende arbejdspres og mediedrevet politisk kommunikation (Mazzoleni og Schultz 1999). Der opstod tvivl om den faste embedsstands loyalitet, især for den tiltrædende socialdemokratiske regering i 1993 efter konservative statsministre fra 1982-1993. Selvom det tidligere var præget af rygter, blev rådgiveransættelser mere åbne i midten til slutningen af 1990’erne, hvilket førte til oprettelsen af Udvalget om Særlige Rådgivere i 1997.

Udvalgets hvidbog (1354/1998) introducerede stillingen som 'særlig rådgiver', hvilket gjorde det muligt for ministre at rekruttere ud fra andre kriterier end merit. Den fastlagde grundlæggende regler: rådgivere følger ministeren, ansættes åbent, er ansat i ministerierne, har ingen linjeansvar og skal overholde embedsmandsregler (sandhed, fortrolighed, faglighed) (Hvidbog 1537/2013). Udvalget afviste behovet for juniorministre eller politisk udpegede statssekretærer, som man ser i Norge og Sverige. Særlige rådgivere blev mødt med kritik fra Folketinget og medierne og blev kaldt 'spindoktorer'. Skandaler omfattede rygter om en cover-up med en slettet e-mail (Frederiksen og Nielsen 2010) og en læk om mulig skatteunddragelse af Helle Thorning-Schmidt (Justitsministeriet 2014).

Vedvarende interesse førte til yderligere hvidbøger (1443/2004, 1537/2013) og rapporter (Justitsministeriet 2001, Rigsrevisionen 2009), som forfinede reglerne for rådgivere. Den danske centraladministration forbliver i høj grad Weberiansk (Christensen 2006), med vægt på meritokrati – undtagen for særlige rådgivere. Departementschefer rådgiver primært ministrene, og embedsmænd deltager i politisk rådgivning, dog uden at bistå med partiledelse eller valgkamp. Der foregår ingen skjult partipolitisk rekruttering; kortere ansættelser skyldes øgede arbejdsbyrder, ikke politisering (Christensen et al. 2014).

Det begrænsede antal rådgivere betyder, at embedsværket varetager opgaver, som politiske rådgivere håndterer i andre lande. Selvom det kan være svært at adskille politisk-taktisk og faglig rådgivning, eksisterer der forskelle. Politisk-taktisk rådgivning omfatter medier, Folketinget, interesseorganisationer og PR, mens faglig rådgivning vedrører udvikling af politiske instrumenter. Christiansen et al. (2016) fandt, at danske embedsmænd i højere grad end deres svenske kolleger deltager i politisk-taktiske opgaver, hvilket indikerer en mere 'funktionelt politiseret' embedsstand.

Det begrænsede antal særlige rådgivere kan sikre, at danske topembedsmænd bevarer en funktionelt politiseret rådgivningsrolle (dvs. rådgivning om politisk taktik), mens mere åbenlyst politiserede funktioner overlades til rådgiverne (f.eks. kontakt til ministerens parti og politisk spin i medierne, som går ud over, hvad der anses for acceptabelt for faste embedsmænd).

Roller, relationer og ansvar

Indflydelsen fra særlige rådgivere i Danmark bliver ofte overvurderet. På trods af debatter om deres rolle og forhold til embedsmænd, er virkeligheden mere beskeden. En undersøgelse fra 2012 viste, at rådgivere i højere grad er involveret i politisk-taktisk rådgivning og mediehåndtering end i egentlige politiske substansspørgsmål. De deltager også i ministerens relation til sit politiske parti.

Danske rådgivere hjælper primært ministrene med at fremme politikker over for forskellige interessenter, herunder partiet, regeringspartier, oppositionspartier, interesseorganisationer og offentligheden (Hvidbog 1537/2013: 97ff.). Rådgivere skal have en alsidig baggrund. Oprindeligt var halvdelen journalister og halvdelen økonomer eller statskundskabere. I dag har færre en journalistisk baggrund, og flere kommer fra ministerens partiorganisation.

Danske særlige rådgivere supplerer – snarere end svækker – embedsværkets betydning og er underlagt departementschefen. De bringer en anden form for loyalitet med sig og introducerer en ny "aftale" i ministerierne. Mens dette først og fremmest kom til udtryk gennem mediekompetencer, har den stigende professionalisering af embedsværket og rådgivernes involvering i både politisk og politisk-taktisk rådgivning gjort loyalitet til et centralt tema. Forskelle i kompetencer er blevet mindre tydelige, men forskelle i loyalitet består.

At åbne den sorte boks for rådgivernes loyaliteter

Rådgivere betragtes traditionelt som en forlængelse af deres minister, fritaget for krav om upartiskhed, men bundet af integritet og sandhed (Finansministeriet 2013; Code VII 2015). Dette stemmer overens med opfattelsen af, at rådgivere udelukkende er loyale over for og handler som en forlængelse af deres minister (Shaw og Eichbaum 2015), hvilket understøttes af teorien om Public Service Bargain (PSB) (Hood 2002; Hood og Lodge 2006; Lodge 2009; 2010).

PSB’er indebærer aftaler mellem embedsmænd og dem, de tjener (Hood og Lodge 2006, s. 6). Rådgivere indgår i en agent-lignende aftale præget af personlig tillid og fortrolighed (Hood og Lodge 2006, s. 116-120), hvor de handler på vegne af politikeren (s. 53). I modsætning til embedsmænd, der tjener skiftende regeringer, er rådgivere ikke begrænset af partipolitik (Hood og Lodge 2006, s. 116-120). Dog er dette loyalitetsforhold komplekst, da ministre har flere roller: direktør, partimedlem, regeringsmedlem og individ med egne politiske ambitioner. Loyalitet kan komme i konflikt med disse roller.

PSB-begrebet er kun i begrænset omfang blevet undersøgt i rådgiverforskning (Shaw og Eichbaum 2017, s. 1). Med afsæt i Lodges (2010) begreb om Public Adviser Bargain (PAB) udviklede Shaw og Eichbaum (2017) PAB-konceptet. De ser PAB’er som en del af en "aftaleverden præget af multiplikation og diversificering" (Lodge 2010, s. 105), hvilket afspejler den mangfoldighed, der findes i forhandlinger i den udøvende magt.

Diversificering findes ikke kun mellem PAB og PSB, men også inden for PAB’er. Rådgivere kan tjene flere "principaler" eller opfatte deres rolle som bredere end blot at tjene én minister, hvilket komplicerer loyalitetsforholdet. Dette kapitel bidrager til PAB-rammen ved at fremhæve loyalitetens kompleksitet i den danske centraladministration. Det søger at åbne den "sorte boks" for rådgivernes loyaliteter og give nuanceret indsigt i deres funktion.

Dette nuancerer idéen om, at rådgivere blot er en "forlængelse" af ministeren, og tydeliggør, hvem en personlig loyalist faktisk er loyal overfor.

Shaw og Eichbaum fremhæver potentielle konflikter mellem loyalitet over for den centrale udøvende magt – især statsministeren – og ministeren (2017, s. 14). Lodge (2010, s. 107) bemærker, at rådgivere kan være partiloyalister eller personlige loyalister (Hood og Lodge 2006, s. 19). Ministeren kan fungere som en "stedfortræder" for partiets politiske projekt (Shaw og Eichbaum 2014, s. 14), hvilket kan føre til modstridende loyaliteter, hvis interesserne ikke stemmer overens.

Relevante loyaliteter for rådgivere udspringer både fra rådgiverne selv og fra ministrene, som har flere roller. Rådgivere kan være loyale over for partiet eller personen. Ministre kan forvente, at rådgivere tjener flere aktører, herunder ministeren selv, partiet, regeringen og statsministeren.

Rådgivere forventes at:

• Beskytte og styrke ministerens position som minister.

• Beskytte og styrke ministeren som medlem af partiet.

• Beskytte og styrke partiets position generelt og især i den aktuelle (koalitions)regering.

• Modvirke centrifugale kræfter i regeringen og dermed sikre ikke blot bureaukratisk, men også politisk lydhørhed over for regeringens overordnede politiske strategi og prioriteter – i modsætning til det faste embedsværk og særlige rådgivere i andre (linje)ministerier.

Selvom disse loyaliteter ikke nødvendigvis er i konflikt, kan de være det. Det kan afspejles i rådgivernes adfærd over for ministeren og embedsværket, hvor de forsøger at overvinde silotænkning, modstand mod forandring, modvilje mod nye politikker og en tendens til at sætte bureaukratiske interesser over regeringens interesser.

Undersøgelse af rådgivernes loyalitet: Det danske tilfælde

Danske rådgivere udgør en mangfoldig gruppe (Hvidbog 1537/2013; Smith-Udvalget 2015). Selvom ét enkelt landestudie begrænser den eksterne gyldighed, giver de institutionelle, politiske og kontekstuelle forhold i den danske regering mulighed for yderligere udforskning og validering. En detaljeret analyse bidrager til forståelsen af, hvordan politiske dynamikker former rådgivernes roller og deres indflydelse på regeringsførelse.

Danske rådgivere indgår formelt i en personlig loyalitetsaftale, idet de rekrutteres af og fratræder sammen med deres minister. De er ansat i det ministerium, de betjener. Få har tjent flere ministre og fungerer som "hunde", der er trofaste over for deres minister (Ollivier-Yaniv 2005). Deres engagement er dybt personligt og knytter deres skæbne til ministerens.

Danske rådgivere udgør et fremragende eksempel til at undersøge PAB’er og loyalitetens kompleksitet. Danske regeringer er ofte koalitionsregeringer og næsten altid mindretalsregeringer (Damgaard 2006, s. 282). Under dataindsamlingen stod regeringen over for loyalitetsdilemmaer mellem ministeren, partiet og regeringen. Statsministeren blev betragtet som relativt svag og afhængig af et andet koalitionsparti. Partifraktioner var opmærksomme på ministrenes karriereudsigter og partiets fremtid. Studiet af danske rådgivere giver derfor indsigt i, hvordan man navigerer i koalitionspolitik og opretholder stabilitet.

Kapitlet anvender data indsamlet i to perioder (2012 og 2013-15), der dækker den samme regering: en centrum-venstre, mindretalskoalition ledet af Socialdemokratiet og statsminister Helle Thorning-Schmidt. De øvrige regeringspartier var Det Radikale Venstre (2011-2015) og Socialistisk Folkeparti (2011-2014). Sammensætningen af denne koalition giver en rig kontekst til at undersøge modstridende loyaliteter og strategiske beslutninger.

Det første datasæt består af kvantitative data fra en webbaseret spørgeskemaundersøgelse fra 2012, sendt til 31 politiske rådgivere og 361 embedsmænd, der var afdelingschefer eller kontorchefer. Svarprocenten var 80 procent for begge grupper. Undersøgelsen afdækker holdninger, adfærd og opfattelser i den danske centraladministration. Det andet datasæt består af kvalitative data fra semistrukturerede interviews gennemført fra oktober 2013 til september 2015 med ni særlige rådgivere (PA), 12 departementschefer (PS) og ni kommunikations- og/eller pressechefer i det faste embedsværk (HCP). Disse interviews giver nuancerede fortællinger om dynamikken mellem rådgivere og embedsmænd samt strukturer for loyalitet.

Danske rådgiveres loyalitet: Reaktioner på upopulære politiske forslag

Danske ministre modtager generelt betydelig loyalitet. Dog findes der nuancer, hvilket illustreres af reaktionerne på upopulære politiske forslag (defineret i Tabel 4.1).

Tabel 4.1 – Særlige rådgiveres og embedsmænds reaktioner på upopulære politiske forslag

Hverken embedsmænd eller rådgivere overvejer at lække information. Få embedsmænd – men ingen rådgivere – ville arbejde loyalt uden at udtrykke bekymringer. Enkelte embedsmænd ville forsøge at sabotere politikken. En håndfuld fra begge grupper ville kontakte andre ministerier.

De fleste embedsmænd og rådgivere ville reagere loyalt. Næsten alle rådgivere ville udtrykke bekymringer direkte til ministeren, hvilket også gælder for et flertal af embedsmændene. Næsten alle embedsmænd ville udtrykke tvivl over for departementschefen, mens et flertal også ville involvere ministeren. Dette afspejler rådgivernes direkte adgang til ministeren og forskelle i loyalitet over for ministeren versus ministeriet. En dybere analyse af disse reaktioner bidrager til forståelsen af magtdynamikker og beslutningsprocesser.

Denne forskel illustreres yderligere gennem kvalitative indsigter i loyalitetens aspekter. Kvantitative data viser forskellige opfattelser af rådgivernes positive rolle i koalitionsregeringer (Öhberg et al. 2017). Embedsmænd føler sig i højere grad udfordret af rådgivere (Öhberg et al. 2017) sammenlignet med deres svenske kolleger. Rådgivere ser sig selv som positive bidragsydere med gode relationer til embedsværket. Embedsmænd er mindre positive og mere kritiske. De kvalitative beretninger giver et mere detaljeret billede af rådgivernes roller og loyaliteter. Disse forskellige perspektiver bidrager til en mere nuanceret forståelse af organisatorisk adfærd i den danske centraladministration.

Embedsmænds og rådgiveres loyalitet: Perspektiver og praksis

Embedsmænd lægger vægt på loyalitet over for regeringen (HCP4; PS2; PS7). Rådgivernes beretninger giver derimod indsigt i forskellige måder at fortolke deres rolle som personlige loyalister og dermed som en forlængelse af deres minister. Disse perspektiver afspejles og præsenteres her ud fra de tidligere nævnte dimensioner af rådgivernes loyalitet.

Beskytte og styrke ministerens position som minister

Selvom alle rådgivere udtrykker loyalitet over for deres minister, varierer deres tilgang – især i forhold til at presse embedsværket proaktivt og fremme ministeren i medierne. Forskellene afhænger af ministerens individuelle karakteristika. Faktorer, der forklarer disse forskelle, inkluderer ministerens position i partiet (PA8; PA9), i den centrale udøvende magt (PA1; PA2), i ministerier med lav profil (PA5; PA8), ministerens politiske ambitioner (PA3; PA4) samt ministerens baggrund. En rådgiver beskrev tilbageholdenhed på grund af ministerens vanskelige tiltrædelse. En anden beskrev, hvordan de brugte meget tid på at udfordre embedsværket. Disse nuancer understreger, hvordan rådgiverrollen bliver personliggjort.

Beskytte og styrke ministeren som partimedlem

Rådgivernes loyalitet i forhold til at beskytte ministeren som partimedlem synes at være mere relateret til partiet end til individet. Socialdemokratiske rådgivere baserede deres loyalitet på ministerens langsigtede interesser. En rådgiver beskrev, hvordan deres minister forblev loyal over for regeringen i troen på, at det ville gavne dem på længere sigt (PA8; PA9). De undlod at opfordre ministeren til at profilere sig selv på bekostning af regeringen og tilpassede sig partilinjen. Dette viser, at loyalitet kan gives til forskellige roller, som ministeren har – og at disse ikke nødvendigvis er i konflikt. En anden rådgiver udtrykte loyalitet over for både ministeren og partiet under offentlig kritik af politiske beslutninger (PA7). Disse eksempler illustrerer den konstante balancegang, der kræves i koalitionspolitik.

Beskytte og styrke partiets position generelt og i den aktuelle (koalitions)regering

På grund af konflikter mellem partierne var socialdemokratiske rådgivere delte i deres loyalitet over for regeringen eller partiet (PA7). Forskellige holdninger internt i Socialdemokratiet afspejlede sig i rådgivernes loyalitet. En rådgiver bemærkede, at svage socialdemokratiske ministre forhindrede intern koordinering. I kontrast hertil viste rådgivere fra Det Radikale Venstre større partiloyalitet end ministerloyalitet (PA5; HCP8). En embedsmand bemærkede, at disse rådgivere ville anbefale, at partilederen svarede på mediehenvendelser, hvis det gavnede partilederen (HCP5). Der opstod tydelige skel mellem partibestemte strategier i dette miljø.

Modvirke centrifugale kræfter i regeringen

Rådgivernes beretninger om at modvirke centrifugale kræfter var varierede. På grund af en svag udøvende kerne blev loyalitet over for regeringens samlede projekt ikke stærkt dyrket (som også afspejlet i afsnittet ovenfor). Dog udviste rådgivere fra Det Radikale Venstre loyalitet over for partiet som det ledende koalitionsparti. Rådgivere tættere på kerneministre fremmede større regeringsloyalitet blandt partirådgivere i linjeministerier (PA1; PA2). Disse relationers kompleksitet afslører de udfordringer, der er forbundet med at opretholde sammenhængskraft i regeringen.

Konklusion

Danmark er en sen ankommer, når det gælder politiske rådgivere (Dahlström 2009). De ligner modellerne fra Westminster-systemet. Der findes ingen politiske rådgivere med administrative beføjelser og ingen politisk udpegede statssekretærer som i Sverige.

Ministerielle rådgivere er blevet integreret i den danske regering. På trods af tidlig regulering og relativ gennemsigtighed varierer fortolkningerne – især hvad angår loyalitet over for ministre, ministerier og regeringen. Rådgiverens rolle er mangfoldig og afspejles i, at deres bidrag til regeringens funktion vurderes forskelligt af forskellige aktører – dvs. rådgiverne selv og det faste embedsværk – i det rådgivende maskineri. Rollen udvikler sig fortsat og påvirker både regeringsførelse og offentlig administration.

Danske rådgivere opfører sig som en forlængelse af deres minister, og ministerens komplekse loyaliteter afspejles i rådgivernes loyalitet. Dette indikerer en PAB (Public Adviser Bargain), hvor ministerens forskellige loyaliteter spejles i rådgiverens. Denne tilpasning har konsekvenser for politikudvikling, beslutningstagning og det politiske miljø som helhed.

Forskelle i loyalitet kan være relateret til institutionel placering og partifraktioner. Det danske tilfælde rejser spørgsmål for fremtidig PAB-teori. Yderligere undersøgelser kunne fokusere på komparative analyser på tværs af politiske systemer.

PAB’er, der repræsenterer personlig loyalitet, kan være mere mangfoldige end PSB’er (Public Service Bargains), som bygger på seriel loyalitet. Dette rejser spørgsmålet om, hvorvidt forskellige PAB’er stadig repræsenterer "mindre en særskilt kategori af aftale end en specifik manifestation af visse relationer, som stadig er underlagt den grundlæggende logik bag den personlige loyalitetsaftale" (Shaw og Eichbaum 2017, s. 13). Og hvis ikke, hvordan bidrager det danske tilfælde så til en mulig "udvidelse af vokabularet, men ikke en grundlæggende revision af PSB’ernes grammatik" (s. 13)? Vi foreslår, at vi bidrager til dette vokabular ved at skelne mellem fire dimensioner af rådgiveres loyalitet:

1. At beskytte og styrke ministerens position som minister

2. At beskytte og styrke ministeren som partimedlem

3. At beskytte og styrke ministerens partis position

4. At modvirke centrifugale kræfter i regeringen

I det danske tilfælde har dette vokabular hjulpet med systematisk at identificere de forskellige typer loyalitet, man kan forvente af – og se udlevet af – rådgivere i en PAB.

Forskningen i personlige loyalitetsaftaler har i høj grad overset, at ministre har flere roller (partimedlem, regeringsmedlem) og personlige ambitioner. Dette komplicerer fortolkningen af loyalitet, især i skrøbelige regeringer eller partier med interne fraktioner. Yderligere studier er nødvendige for at forstå disse faktorers betydning.

Dette kapitel er et skridt i retning af at udvikle teori om loyalitet i PAB’er. Mere arbejde er nødvendigt for at bevise ekstern gyldighed og videreudvikle PAB-teorien. Givet den empiriske variation bør fremtidig forskning balancere mellem at adressere mangfoldighed og bevare PAB’ens heuristiske værdi.