Diritto dell'Unione Europea - Lezioni 2023/2024

Dalle Comunità Europee all’Unione: Evoluzione Storica e Concettuale

Il processo di integrazione europea ha origine dalle ceneri del secondo conflitto mondiale con l’obiettivo primario di garantire una pace duratura attraverso la condivisione di risorse strategiche. Il primo passo concreto fu il Trattato di Parigi del $1951$, che istituì la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio ($CECA$). Tale accordo mirava a mettere in comune il carbone, risorsa energetica contesa, e l’acciaio, materiale bellico per eccellenza, rendendo materialmente impossibile una nuova guerra tra i firmatari. Sebbene l’oggetto fosse commerciale, l’anima del progetto era squisitamente politica, come sancito dalla Dichiarazione Schuman del $9$ maggio $1950$, che prefigurava una solidarietà di fatto basata su realizzazioni concrete.

Il successo del metodo funzionalista portò alla firma dei Trattati di Roma del $1957$, che istituirono la Comunità Economica Europea ($CEE$) e la Comunità Europea dell’Energia Atomica ($CEEA$ o $EURATOM$). Mentre la $CEE$ estendeva il mercato comune a tutti i prodotti, l’$EURATOM$ si focalizzava sull’uso pacifico dell’energia nucleare. Questi tre trattati diedero vita alle "Comunità Europee", organizzazioni distinte ma con organi condivisi: un’unica Assemblea parlamentare, un’unica Corte di Giustizia e, dal $1975$, un’unica Commissione e un unico Consiglio. Un tentativo di integrazione militare, la Comunità Europea di Difesa ($CED$) del $1952$, fallì prematuramente a causa delle resistenze francesi.

L’integrazione si è evoluta tramite tappe incrementali seguendo la concezione di "Europa Funzionale". Il mercato comune si completò nel $1968$ con l’Atto Unico Europeo ($AUE$), che introdusse il coordinamento della politica estera e l’armonizzazione delle regole tecniche basata sul principio del mutuo riconoscimento. Quest'ultimo, di origine giurisprudenziale, stabilisce che un prodotto legalmente fabbricato in uno Stato membro deve poter circolare liberamente in tutti gli altri, basandosi sulla fiducia reciproca tra ordinamenti. Successivamente, il Trattato di Maastricht del $1992$ istituì l’Unione Europea, strutturandola in tre pilastri: le Comunità Europee (primo pilastro), la Politica Estera e di Sicurezza Comune ($PESC$, secondo pilastro) e la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale ($GAI$, terzo pilastro). Maastricht introdusse inoltre la cittadinanza dell’Unione e i parametri economici per l’unione monetaria.

La Struttura dell’Unione e la Natura Giuridica Post-Lisbona

Il Trattato di Lisbona, firmato nel $2007$ ed entrato in vigore il $1$ dicembre $2009$, ha segnato il superamento della struttura a pilastri, conferendo all'Unione una personalità giuridica unitaria. L’Unione succede alla Comunità Europea e si fonda su due testi di pari valore giuridico: il Trattato sull’Unione Europea ($TUE$), contenente i principi e i valori, e il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea ($TFUE$), che disciplina i dettagli operativi. L’Art. $1$ $TUE$ chiarisce che gli Stati attribuiscono competenze all’Unione per conseguire obiettivi comuni, mentre l’Art. $2$ $TUE$ elenca i valori fondanti: dignità umana, libertà, democrazia, uguaglianza, Stato di diritto e rispetto dei diritti umani.

L’Unione Europea non è una federazione, ma un ordinamento giuridico di nuovo genere nel diritto internazionale. I suoi caratteri peculiari includono un Parlamento eletto a suffragio universale, la cittadinanza europea e il primato del proprio diritto sugli ordinamenti nazionali. Tuttavia, mancano elementi tipicamente federali: non ha poteri coercitivi propri e deve appoggiarsi alle autorità nazionali; gli Stati restano "padroni dei trattati" potendo recedere ex Art. $50$ $TUE$ o modificarli all'unanimità; il processo decisionale conserva forti impronte intergovernative. Il sistema è caratterizzato da una tensione costante tra integrazione sovranazionale ed esigenze di sovranità statale.

Memoria, Allargamento e Recesso dagli Stati Membri

L’adesione di nuovi membri è regolata dall’Art. $49$ $TUE$. Ogni Stato europeo che rispetti i valori dell’Art. $2$ può domandare l’adesione. La procedura prevede il coinvolgimento della Commissione, il parere favorevole del Parlamento Europeo a maggioranza assoluta e la decisione unanime del Consiglio. I "criteri di Copenaghen" del $1993$ aggiungono requisiti economici (economia di mercato funzionante) e la capacità dell’Unione di assorbire nuovi membri. L’adesione si conclude con un trattato internazionale ratificato da tutti gli Stati contraenti. Storicamente, si è passati dai $6$ fondatori agli attuali $27$ membri, con l’ingresso più massiccio di $10$ paesi nel $2004$.

Il recesso volontario è disciplinato dall’Art. $50$ $TUE$, inserito per rassicurare sulla reversibilità del processo. Lo Stato notifica l’intenzione al Consiglio Europeo, avviando un negoziato per un accordo sulle modalità di uscita. Se non si raggiunge l’accordo, il recesso avviene automaticamente dopo $2$ anni dalla notifica, salvo proroghe unanimi. La Corte di Giustizia, nella sentenza Wightman ($C-621/18$), ha chiarito che l’intenzione di recesso è revocabile unilateralmente dallo Stato interessato fintanto che l’accordo non è entrato in vigore o il termine non è scaduto, purché la decisione sia sovrana e democratica.

Il Quadro Istituzionale e l’Equilibrio dei Poteri

L’architettura dell’Unione è composta da sette istituzioni principali: Parlamento Europeo, Consiglio Europeo, Consiglio, Commissione Europea, Corte di Giustizia, Banca Centrale Europea ($BCE$) e Corte dei Conti. Esse operano secondo i principi dell'equilibrio istituzionale e della leale cooperazione (Artt. $13$ $TUE$). Il primo impone che ogni istituzione eserciti le proprie competenze senza invadere quelle altrui; il secondo obbliga alla collaborazione reciproca per il bene dell’Unione, come dimostrato nel caso Parlamento c. Consiglio ($1995$), dove la Corte ritenne valido un atto pur in assenza di parere parlamentare a causa del comportamento negligente del Parlamento stesso.

Il Consiglio Europeo (Art. $15$ $TUE$), composto dai Capi di Stato o di Governo, definisce gli orientamenti politici generali e non ha funzioni legislative. Delibera generalmente per "consensus". La Commissione Europea (Art. $17$ $TUE$) rappresenta l’interesse generale e detiene il monopolio dell’iniziativa legislativa. È un organo di individui indipendenti, nominati per $5$ anni tramite un processo che coinvolge il Consiglio Europeo e il Parlamento (voto di approvazione collettiva). Vigila sull’applicazione del diritto (custode dei trattati) e gestisce il bilancio.

Il Consiglio (Art. $16$ $TUE$), composto da rappresentanti ministeriali, esercita la funzione legislativa insieme al Parlamento. Delibera solitamente a maggioranza qualificata (sistema del $55\%$ dei membri che rappresentano il $65\%$ della popolazione). Il Parlamento Europeo (Art. $14$ $TUE$), eletto dai cittadini, partecipa alla legislazione e controlla politicamente l’Esecutivo. Può votare una mozione di censura contro la Commissione (con soglia dei $\frac{2}{3}$ dei voti espressi e maggioranza dei componenti), obbligandola alle dimissioni collettive.

Competenze, Procedure Legislative e Fonti del Diritto

L’Unione agisce secondo il principio di attribuzione: esercita solo le competenze conferite dai trattati (Art. $5$ $TUE$). Le competenze si dividono in: esclusive (solo l’Unione legifera, es. unione doganale), concorrenti (Stati e Unione legiferano, ma gli Stati perdono potere dove l’Unione interviene) e parallele (l’Unione coordina senza armonizzare, es. cultura, turismo). L’esercizio è regolato dalla sussidiarietà (l’Unione interviene se la sua azione è più efficace di quella nazionale/regionale) e dalla proporzionalità (l’intervento non deve superare quanto necessario).

Le fonti dell'ordinamento includono fonti primarie (Trattati e Carta di Nizza, che ha lo stesso valore giuridico ex Art. $6$ $TUE$), fonti interposte (principi generali, accordi internazionali) e fonti derivate. Queste ultime si dividono in atti vincolanti (Regolamenti, Direttive, Decisioni) e non vincolanti (Pareri, Raccomandazioni). Il Regolamento ha portata generale, è obbligatorio in tutti gli elementi e direttamente applicabile. La Direttiva vincola lo Stato per il risultato, lasciando libertà sui mezzi; se inattuata entro il termine, può produrre effetti diretti se chiara, precisa e incondizionata, e dar luogo a risarcimento del danno (Principio Francovich).

La Tutela Giurisdizionale e il Sistema della Corte di Giustizia

La Corte di Giustizia dell'Unione Europea (Art. $19$ $TUE$) assicura il rispetto del diritto. Comprende la Corte di Giustizia proprement dite e il Tribunale. Le competenze principali sono: il ricorso per infrazione (contro Stati inadempienti, proposto da Commissione o Stati), il ricorso di annullamento (per illegittimità degli atti, termine di $2$ mesi), il ricorso in carenza (per omissione di atti obbligatori) e il rinvio pregiudiziale. Quest’ultimo è lo strumento con cui i giudici nazionali chiedono alla Corte l’interpretazione o il vaglio di validità del diritto UE. I giudici di ultimo grado hanno l’obbligo di rinvio, salvo eccezioni (atto chiaro o chiarito). Le sentenze della Corte hanno effetti vincolanti e, in materia interpretativa, orientano l'applicazione uniforme del diritto in tutto il territorio dell'Unione.