33 Mediatisering i offentlige bureaukratier

Introduktion

Artiklen undersøger den stigende indflydelse, som nyhedsmedielogik har på offentlige bureaukratier, og hvordan denne indflydelse rækker ud over kommunikationsafdelingerne og påvirker praksis og prioriteringer blandt traditionelle embedsmænd. Denne indflydelse ses i, hvordan embedsmænd tilpasser deres rutiner og beslutningsprocesser for at imødekomme mediernes krav.

Centrale observationer fra embedsmænd:

• En kommunikationschef søger medieværdigt indhold i enhver sag og sikrer, at bureaukratiske handlinger bliver indrammet på en måde, der appellerer til nyhedsmedierne.

• En direktør i et ministerium understreger nødvendigheden af medietilstedeværelse for at opretholde offentlig relevans og peger på, at synlighed i medierne er afgørende for opfattet legitimitet.

• En specialrådgiver beklager skiftet fra neutral ekspertise til fremme af politiske dagsordener og udtrykker bekymring for integriteten og objektiviteten i embedsværkets rådgivning.

• En sagsbehandler udtrykker bekymring over mediernes fremstilling af sager og afslører det pres, der ligger i at håndtere offentlighedens opfattelse og mulig kritik.

Medialisering i offentlige bureaukratier

Artiklen tilbyder en teoretisk platform til at studere medialisering i offentlige bureaukratier og undersøger, i hvilket omfang medialisering strækker sig fra kommunikationsafdelinger til embedsmændenes daglige rutiner. Den anvender en "grounded theory"-tilgang baseret på feltarbejde og interviews i centraladministrationen og foreslår en typologi for medialisering, der fremhæver, hvordan dette fører til en implicit "logik om passende adfærd", som forandrer de formelle, regelbaserede praksisser.

Operationalisering af medialisering: Fra medielogik til nyhedslogik

Medialisering er kendetegnet ved integrationen af medier i sociale institutioner og mediernes opnåelse af institutionel status i sig selv.

• Hjarvard (2008): Medialisering indebærer en dualitet, hvor medierne både bliver integreret i andre sociale institutioner og samtidig etablerer sig som sociale institutioner, hvilket skaber et gensidigt forhold.

• Schrott (2009): Kernen i medialisering er institutionaliseringen af medielogik i samfundets delsystemer, hvilket antyder, at medielogik bliver indlejret i de operationelle rammer i forskellige sektorer.

Medialisering kan studeres på mikro-, meso- og makroniveau. Artiklen anvender et dobbelt institutionelt perspektiv med fokus på mesoniveauet for at konceptualisere medialiseringens processer. Denne tilgang muliggør en undersøgelse af, hvordan medieindflydelse interagerer med og omformer organisatoriske praksisser.

For at være forklarende skal medialiseringsteori specificeres og operationaliseres klart (Finnemann, 2011; Reunanen et al., 2010). Definitionen af 'medierne' skal være præcis for at undgå sammenblanding med andre samfundsmæssige metaprocesser, hvilket kræver klare definitioner af 'institution' og dens 'logikker' eller 'regler'.

Ifølge ny institutionel teori defineres en institution som et stabilt sæt regler og praksisser inden for strukturer af ressourcer og betydning (March og Olsen, 1984, 2008). Disse regler kan være formelle/eksplícitte eller uformelle/sedvanemæssige og vejleder adfærd og beslutningstagning inden for institutionen.

• Regler kan være formelle/eksplícitte, såsom love og reguleringer, eller uformelle/sedvanemæssige, såsom normer og traditioner.

Medierne, bredt set, kvalificerer sig ikke som en institution med stabile regler, hvilket nødvendiggør en mere fokuseret definition i studiet af medialisering.

Definitionen af medieinstitutioner begrænses til moderne nyhedsmedier, baseret på Cooks arbejde (1998) og Strömback (2011b). Dette inkluderer nyhedsmedier, der producerer indhold redigeret efter journalistiske principper til et massepublikum.

• Nyhedsmedier producerer indhold redigeret efter journalistiske principper til et massepublikum og følger standarder for verifikation, objektivitet og relevans.

At betragte nyhedsmedier som en institution er komplekst på grund af flydende grænser og ydre påvirkninger (tekniske, politiske, økonomiske). Nyhedsinstitutionernes åbenhed kan forklare deres dybe og hurtige infiltration i andre sociale sfærer, da de tilpasser sig og reagerer på forskellige eksterne pres.

• Nyhedsinstitutionernes åbenhed kan forklare deres dybe og hurtige infiltration i andre sociale sfærer.

Nyhedslogikken, som nyhedsgenren med specifikke kriterier, fungerer som udgangspunkt, men rækker ud over genrekonventioner og formater. Den omfatter rytme, aktualitet og samspillet med kommentarer og sociale medier. Nyhedslogik antager, at nyheder er vigtige og har konsekvenser (McNair, 1998; Schudson og Andersson, 2009).

• Den omfatter rytme, aktualitet og samspillet med kommentarer og sociale medier, hvilket former, hvordan information formidles og opfattes.

• Nyhedslogik antager, at nyheder er vigtige og har konsekvenser (McNair, 1998; Schudson og Andersson, 2009).Dette understreger nødvendigheden af at forstå mediet som en aktør i den offentlige sektor, hvor mediet ikke blot formidler information, men aktivt påvirker beslutningsprocesser og offentlig opfattelse.

Begrebsafklaring: Bureaukratisk logik vs. nyhedslogik

Nyhedsjournalistik bygger på implicitte konventioner (Cook, 1998), hvilket stemmer overens med "logikken om passende adfærd", hvor reglerne opfattes som selvindlysende (March og Olsen, 2006). Dette står i kontrast til offentlige bureaukratier i vestlige demokratier, som er kendetegnet ved klare grænser og formelle regler baseret på lovgivning og regulativer.

Offentlige bureaukratier i vestlige demokratier er det modsatte: De er kendetegnet ved klare grænser og formelle regler, der udspringer af lovgivning og regulering. De vurderes ud fra politisk styring, effektivitet, loyalitet, repræsentation, deltagelse, gennemsigtighed og offentlighed (Christensen, Lægreid, Roness og Røvik, 2007).

• De vurderes ud fra politisk styring, effektivitet, loyalitet, repræsentation, deltagelse, gennemsigtighed og offentlighed (Christensen, Lægreid, Roness og Røvik, 2007).

Hybridisering har udvisket grænserne mellem offentlige og private interesser (Christensen et al., 2007), men det weberianske ideal præger stadig den offentlige forvaltnings etik. Dette ideal lægger vægt på beslutninger baseret på præcedens, ligebehandling, abstrakte regler og ekspertviden (Kettl, 2008; Meier og Hill, 2005; Olsen, 2008; Weber, 1978).

Offentlige bureaukratier har deres egen logik, uafhængig af politik, hvor embedsmænd besidder faste stillinger, der beskytter dem mod politiske skift (Christensen et al., 2007; Olsen, 2008). De har skønsmæssig frihed til at vægte forskellige hensyn (Christensen et al., 2007), hvilket afspejles i reformer i den offentlige sektor, der prioriterer lydhørhed, effektivitet og medieengagement.

Når institutionelle logikker krydser hinanden, kan bureaukratiske normer blive udfordret af nyhedsmediernes opfattede 'naturlige' magt. Dette krydsfelt kan føre til konflikter og spændinger, når bureaukratiske og mediemæssige prioriteter divergerer.

Metode

Undersøgelsen anvender en grounded theory-tilgang (Glaser og Strauss, 1967) til at analysere krydsfeltet mellem bureaukratisk og nyhedslogik. Denne kvalitative metode muliggør udvikling af teori baseret på empiriske data.

• Den bygger på etnografisk feltarbejde, tekstanalyse og interviews med embedsmænd i den norske migrationsforvaltning.

• Fokus er på immigrationsbureaukrater og kommunikationsmedarbejdere i Justitsministeriet og Udlændingedirektoratet (UDI).

• Ministeriet udformer immigrationspolitikken, mens UDI behandler opholdstilladelser.

Kommunikationsafdelingerne er placeret på øverste niveau i begge organisationer, hvilket muliggør direkte interaktion med både politisk ledelse og administrative funktioner.

• Ministerier arbejder tæt sammen med den politiske ledelse, mens styrelser er mere autonome (Christensen, 2011).

• Inklusionen af begge typer organisationer gør det muligt at identificere fællestræk i medierelationer.

• Kommunikationsmedarbejdere er faste embedsmænd, der tjener under skiftende regeringer.

Immigration blev valgt på grund af emnets kontroversielle karakter og intense mediefokus, kombineret med den stærkt bureaukratiske tilgang i Justitsministeriet og UDI. Denne kontekst giver et rigt grundlag for at studere medialiseringens dynamikker.

Data blev indsamlet gennem et års feltarbejde (april 2011–2012), herunder deltagerobservation i kommunikations- og immigrationsafdelinger.

• Forskerne underskrev fortrolighedsaftaler for at beskytte privatlivets fred for involverede personer og organisationer.

• I ministeriet fulgte forskerne kommunikationsmedarbejdere, deltog i møder og observerede interaktioner, hvilket gav førstehåndsindsigt i deres daglige rutiner.

• 14 semistrukturerede interviews blev gennemført med nøglepersoner, hvilket gav dybdegående perspektiver på deres erfaringer og udfordringer.

• I UDI blev der gennemført 11 interviews, og en forsker observerede morgenmøder og pressemedarbejderes arbejde.

Dataindsamlingen involverede alle forskere, hvilket sikrede en omfattende og nuanceret forståelse af forskningskonteksten. Interviewene blev transskriberet og godkendt af de interviewede for at sikre nøjagtighed og validitet.

• Interne dokumenter, logbøger over medieforespørgsler, notater og medieklip blev også inddraget.

Artiklen fokuserer på teoriudvikling og anvender observationsdata til at konstruere en typologi over medialiseringens processer i offentlige bureaukratier (Rhodes, ’t Hart og Noordegraaf, 2007).

Medialiserede bureaukratier: En typologi

Typologien konceptualiserer, hvordan offentlige bureaukratier tilpasser sig og adopterer nyhedsrytmer og -formater, værdsætter medietilstedeværelse og omfordeler ressourcer. Karakteristikaene illustrerer en stigende grad af medialisering – fra overfladiske tilpasninger til dybtgående organisatoriske forandringer.

Tilpasning til nyhedsrytme og krav om hurtig respons

Et grundlæggende træk ved nyheder er at være først med en historie (Brighton og Foy, 2007), hvilket er blevet forstærket af onlinejournalistik og 24/7-nyhedscyklusser (Fenton, 2010; Ward, 2002). Timing er afgørende for at maksimere reaktioner, da tidlig dækning kan forme den offentlige opfattelse og efterfølgende medienarrativer.

Embedsmænds arbejde ændres af journalisters krav om hurtige svar. Det bliver en daglig rutine at levere statistikker og fakta. Journalisters forespørgsler videresendes til specialiserede afdelinger, hvilket øger arbejdsbyrden i organisationen.

• Det bliver en daglig rutine at levere statistikker og fakta.

• Journalisters forespørgsler videresendes til specialiserede afdelinger.

• Flere medarbejdere i medierelationer reducerer ikke arbejdsbyrden i andre dele af organisationen.

Den politiske ledelses prioritering af nyhedsmedier øger antallet af henvendelser til karriereembedsmænd. Eksperter bruger mere tid på at forklare sig over for journalister og tilpasser sig kortere deadlines, hvilket skubber andre opgaver til side. Karriereembedsmænd prioriterer medieforespørgsler – især fra landsdækkende medier.

Løbende deadlines fører til proaktive strategier for at forudse mediedagsordenen. Organisationer opretter systematiske arkiver og databaser. Embedsmænd forudser medieforespørgsler. Proaktive strategier inkluderer at "pitche" positive historier og offentliggøre upopulære nyheder, når opmærksomheden er rettet andetsteds.

Den offentlige forvaltning følger i stigende grad nyhedsrytmen – reaktivt såvel som proaktivt. Denne tilpasning påvirker, hvordan embedsmænd forvalter deres tid og ressourcer.

Tilpasning til nyhedsmediets sprog og format

Nyheder er korte, entydige, episodiske og bruger dagligdags sprog (Cook, 1998; Iyengar, 1991; Johnson-Cartee, 2005; Wahl-Jørgensen og Hanitzsch, 2009). De bygger på konventionelle vurderinger og almindelig moralforståelse. Nyheder konstrueres som fortællinger med hovedpersoner, modstandere og konfliktløsning (Altheide og Snow, 1979; Cook, 1998). De har tendens til personalisering, følelsesmæssige signaler og klare moralske budskaber. Populære nyheder er fyldt med menneskelig drama (Sparks og Tulloch, 2000).

Bureaukratiet værdsætter korrekthed og fyldestgørende information og anvender teknisk og juridisk sprog (Tilly, 2006). Idealet er et neutralt og distanceret sprog (Graber, 2002; Graver, 2007).

Nyhedsmedier påvirker, hvilke spørgsmål der stilles, og hvilke aspekter af bureaukratiet der bliver til nyheder. Embedsmænd bruger klart og forståeligt sprog og modtager formel medietræning. De forbereder talepunkter til politiske ledere og tilpasser sig nyhedsformater. Kommunikationsmedarbejdere redigerer information, så den passer til journalistiske normer og balancerer korrekthed med journalisters behov.

Strategisk mediearbejde afhænger af udnyttelsen af journalistiske nyhedskonventioner (f.eks. Ihlen og Allern, 2008; Motion og Weaver, 2005; Reunanen et al., 2010). Tekster tilpasses for at imødekomme mediernes krav om konflikt, ansigter og følelser. Nyhedsmediernes sprog påvirker også tekster skrevet til andre formål, såsom offentlige rapporter og lovforslag.

Adoptionen af nyhedskonventioner sker inden for rammerne af en traditionel bureaukratisk etik. Internt er der stor debat om, hvad der er 'korrekt' eller 'nuanceret'.

Troen på nyhedsmediernes betydning

Nyhedsmedier opfattes som formidlere af vigtige emner og som samfundets vagthund (McNair, 1998; Schudson og Andersson, 2009). Journalister har en privilegeret position som fortolkere, der påvirker den offentlige mening og politiske debatter.

Politikere tror på mediernes magt og deltager aktivt for at kommunikere, opnå synlighed og blive set (Cohen, Tsfati og Sheafer, 2008; Strömbäck, 2008). Kommunikationsbudgetter og -personale vokser (Davis, 2002, 2007), hvilket afspejler den stigende betydning af medierelationer.

Medialiseringen af embedsmænd hænger sammen med medialiseringen af politik og kræver politisk loyalitet. Medietilstedeværelse er vigtig for at styrke organisationens omdømme – ud over de politiske ledere. Embedsmænd og politikere kan være uenige om, hvad der udgør en 'god' historie.

Bureaukrater ønsker at formidle, at organisationen er velfungerende, rationel og retfærdig. De søger at fremme systemet og dets logik. Omdømmestyring er afgørende og påvirker offentlighedens tillid og oplevede legitimitet.

En logik om passende adfærd styrer antagelserne om nyhedsmediernes betydning (March og Olsen, 2006). Ressourcer til mediearbejde opfattes som nødvendige og bliver sjældent sat spørgsmålstegn ved. Medietilstedeværelse signalerer åbenhed, seriøsitet og professionalisme.

Fokus på omdømme signalerer et skift fra neutralitet til loyalitet. Loyalitet over for organisationen vægtes højere end neutralitet, hvilket afspejler en ændring i bureaukratisk etik.

Omfordeling af ressourcer og ansvar

Omfordeling er en grundlæggende effekt af medialisering og har betydning for legitimiteten. Ændringerne omfatter intern omfordeling af personaleressourcer, ændringer i prioritering af problemområder og enkeltsager samt ændringer i politikker og reguleringer.

Den første type omfordeling handler om øget fokus på vigtigheden af mediehåndtering. Flere medarbejdere arbejder med kommunikation. Ressourcer bruges på medieovervågning. Kommunikationsafdelingerne har fået en mere central placering i organisationerne.

Administrative ledere, rådgivere og sagsbehandlere bruger mere tid på medierelaterede opgaver. Denne tidsanvendelse er ofte omfattende, men sjældent målt. Nye krav omfatter hurtighed og fleksibilitet. Det er afgørende at kunne kombinere bureaukratiske og mediemæssige kompetencer.

Næste niveau handler om at reagere på mediefokus – både på generelle områder og enkeltsager. Emner, der er varme i medierne, får øget opmærksomhed. Prioritering baseret på nyhedsdagsordenen rejser spørgsmål.

Enkeltsager, der fylder i medierne, bliver fremskyndet. Medieforespørgsler fører til undersøgelser og briefinger. Det er almindeligt at "plukke" sager ud af bunken.

At ændre en afgørelse kræver ændringer i regler eller lovgivning. Initiativer til ændringer kommer fra politiske ledere eller kommunikationsmedarbejdere. Ændringerne tilpasses specifikke sager uden bredere konsekvenser.

Denne typologi karakteriserer, hvordan en nyhedslogik påvirker embedsmænd – med normative implikationer.

Normative implikationer: Demokratisering eller vilkårlig styring?

Offentlige bureaukratier håndhæver lovgivning og fordeler ressourcer, reguleret af retfærdighed og retssikkerhed. De er også forpligtet til at være lydhøre over for berørte interessenter (Christensen et al., 2007; Olsen, 2008).

Medialisering kan gøre beslutningsprocesser mere gennemsigtige og tilgængelige. Forenklet sprog fremmer offentlig forståelse. Det bliver lettere at afsløre fejl og magtmisbrug.

Ændringer i praksis bør ske på baggrund af ny information – ikke som følge af mediepres. Lydhørhed over for lovgivningens konsekvenser adskiller sig fra underkastelse over for pressen.

Mediedækning påvirker, hvilke emner der problematiseres, i modsætning til dem, der forbliver i mørket. Menneskelige historier med idealiserede ofre har større sandsynlighed for at skabe mediepres. Hvis sådanne historier prioriteres anderledes, kan det føre til vilkårlig styring.

Konklusion

Denne artikel teoretiserer nyhedslogikkens indflydelse på embedsmænd gennem en typologi for medialisering.

Der identificeres to parallelle processer:

• Medialisering af embedsværket gennem politiske direktiver.

• Medialisering som en bredere samfundskraft.

Nyhedslogikken – som en logik om passende adfærd (March og Olsen, 2006) – interagerer med bureaukratisk rationalitet. Nyhedslogikkens diffuse karakter gør den let at adoptere. At tydeliggøre dens karakteristika har til formål at fremme refleksion over bureaukratiets rolle i demokratier. Medialisering indebærer både muligheder og begrænsninger og kræver tilpasning og strategier.

• Nyhedslogikkens diffuse karakter gør den let at adoptere.

• At tydeliggøre dens karakteristika har til formål at fremme refleksion over bureaukratiets rolle i demokratier.

Denne typologi kræver yderligere afprøvning og videreudvikling.

Typologiens dimensioner

Typologien identificerer fire centrale dimensioner, hvorigennem mediatisering viser sig i offentlige bureaukratier:

1. Nyhedsrytme
   Bureaukratier begynder at tilpasse deres interne processer til nyhedsmediernes hurtige tempo. Det indebærer forberedelse på medieforespørgsler, forudsigelse af mediedækning og justering af tidsplaner efter mediefrister.

2. Nyhedsformater
   Embedsmænd tilpasser deres kommunikation til medievenlige formater – som f.eks. korte citater, visuelle elementer og forenklede fortællinger – ofte på bekostning af teknisk eller nuanceret information.

3. Medieværdi-orientering
   Der opstår en intern opfattelse af, at synlighed i medierne er værdifuldt. Embedsmænd begynder at se medieeksponering som et tegn på relevans eller succes, hvilket kan påvirke deres adfærd og beslutningstagning.

4. Organisatorisk omfordeling
   Ressourcer og ansvar omfordeles internt for at støtte mediehåndtering. Det kan inkludere ansættelse af flere kommunikationsmedarbejdere, medietræning af embedsmænd og prioritering af mediestrategier i politikimplementering.

Konsekvenser

Typologien peger på et skift fra en regelbaseret bureaukratisk logik til en, der i stigende grad formes af medielogik. Det rejser spørgsmål om neutralitet, ansvarlighed og de langsigtede konsekvenser for offentlig forvaltning.