Note di studio: I modelli di attivazione occupazionale

L'attivivazione occupazionale condizionale

Nell’economia post-industriale le sfide occupazionali viaggiano su percorsi paralleli. Nei primi due decenni del XXI secolo l’Unione Europea ha esercitato una forte pressione sui governi affinché portassero avanti politiche occupazionali espansive, agendo sul paradigma dell’attivazione. I diversi modelli di riferimento di ciascun paese hanno differenziato i risultati finali dell’attivazione occupazionale: l’obiettivo era rispondere positivamente ai problemi noti nel mondo occidentale dalla fine della Golden Age, tra cui disoccupazione in aumento, precarizzazione del lavoro, mancanza di tutele e privatizzazione di servizi essenziali. L’aggiornamento tecnologico ha pure causato problemi occupazionali, soprattutto in paesi che non avevano investito nelle nuove risorse, generando la cosiddetta disoccupazione tecnologica già nota a Keynes. La modernizzazione delle politiche sociali mirava ad adeguare i sistemi pensionistici a parametri finanziari, integrare gruppi a rischio di esclusione socio-economica, favorire l’ingresso nel lavoro, garantire cure sanitarie adeguate e finanziariamente sostenibili. Secondo diversi economisti, le cattive performance economiche di alcuni paesi dell’Europa continentale dipendono dalla scarsa considerazione degli investimenti nell’economia della conoscenza; per questo l’UE promuoveva l’obiettivo di creare gruppi transnazionali per adeguare l’economia dell’Unione alle sfide dell’industria 4.0 e della digitalizzazione, al fine di favorire un lavoro di qualità. Nell’ambito delle politiche occupazionali europee si è andato affermando il principio di attivazione: una maggiore partecipazione al mercato del lavoro tramite il potenziamento delle politiche educative e formative, accompagnata da una certa selettività nell’erogazione di determinate prestazioni sociali. Il capitale umano europeo, tramite politiche di attivazione, avrebbe dovuto essere maggiormente qualificato, pronto per un lavoro di qualità. Le politiche di attivazione hanno creato una maggiore correlazione tra protezione sociale e partecipazione al mercato del lavoro, generando processi di matching tra domanda e offerta professionale e aprendo anche a una concorrenza tra pubblico e privato nella fornitura di servizi indispensabili per l’individuo.

Dunque, l’approccio attivazionale è stato inteso come risposta a problemi sociali del XXI secolo, tentando di superare sia la protezione espansiva tipica del Keynesianesimo sia l’estrema precarizzazione del neoliberismo, puntando più sull’incremento del tasso di occupazione che sulla riduzione della disoccupazione complessiva. Le soluzioni sono state differenziate a seconda della storia economica e del regime di welfare di ciascun paese: nel Regno Unito, ad esempio, si è adottato un modello di capitalismo di mercato non coordinato con un welfare liberale. Qui il mercato del lavoro è stato visto come elemento di integrazione sociale: il welfare si è esteso, ma si è orientato verso politiche di attivazione selettive e fortemente condizionali. Il sistema di «work benefits» nasce dall’idea di sostituire la percezione di reddito di disoccupazione tassato con incentivi a cercare lavoro, accompagnati da criteri di assegnazione delle tutele molto selettivi, eliminando elargizioni indiscriminate. Il cosiddetto «workferismo» ha spinto i disoccupati a rientrare nel mercato del lavoro anche accettando salari inferiori. L’emergenza della crisi del 2008 ha portato una sostanziale rimodulazione: salari minimi più alti, maggiori investimenti nella formazione professionale e una riorganizzazione delle politiche attive del lavoro tramite il potenziamento dei servizi per l’impiego. Nel 2001 è avvenuta l’unificazione degli enti per il welfare e dei servizi pubblici per l’impiego in un unico organismo chiamato Job Center Plus (JCP), che aggregava servizi per l’impiego, per i datori di lavoro e per le prestazioni sociali, operando in base alla fascia di età di appartenenza. Negli anni successivi, nel Regno Unito, i programmi di attivazione hanno continuato a privilegiare una forte condizionalità, con una progressiva attenzione alle diverse tipologie di lavoro, alle forme contrattuali meno stabili e agli aspetti salariali. Nel contesto dell’Unione Europea, quindi, si è assistito a una pluralità di vie tra protezione e attivazione, con paesi che hanno sperimentato modelli più selettivi e altri modelli che hanno investito in politiche attive, formazione e servizi per l’impiego, tenendo conto della necessità di una maggiore flessibilità del mercato del lavoro e della necessità di protezione del reddito, soprattutto per fasce deboli della popolazione.

La flexicurity

Il modello di attivazione selettiva a forte condizionalità è tipico dei paesi a capitalismo avanzato, con un mercato finanziario esteso e una produzione capital-intensive, pur se soggetti all’offshoring verso aree con costi del lavoro inferiori. Un esempio notevole è la Danimarca, la cui esperienza è distinta perché il punto di partenza e l’ideologia di riferimento risulta esterno rispetto ai modelli anglosassoni. Nelle democrazie sociali del Nord Europa, durante la Golden Age e negli anni successivi, il welfare era molto esteso e inclusivo, finanziato da un sistema di fiscalità elevata e con bassa evasione fiscale. Il modello danese di attivazione occupazionale è diventato un punto di riferimento poiché cerca di coniugare flessibilità del mercato del lavoro con elevati standard di tutela e sicurezza sociale: si tratta di una flexicurity che consente al contempo alta flessibilità alle imprese e forte protezione sociale ai cittadini. La flexicurity è descritta come un triangolo d’oro, il Golden triangle, composto da tre elementi interdipendenti. Il primo è una legislazione del lavoro relativamente poco vincolante, che permette una notevole mobilità del lavoro e una libertà di licenziamento per i datori di lavoro, con una media di circa $30 ext{ extellipsis} frac{ ext{di]}}{ ext{n} }$ dei danesi che cambiano lavoro almeno una volta all’anno; non si tratta però di deregolamentazione totale, poiché la politica di concertazione tra governo e parti sociali colma le lacune normative. Il secondo pilastro è un sistema di protezione contro la disoccupazione estremamente avanzato: piani assicurativi che prevedono tassi di rimpiazzo di circa $0.90$ per un periodo che può arrivare a $4 ext{ anni}$, finanziati da fondi contributivi pubblici e dalle casse sindacali, con solo una piccola componente a carico dei lavoratori. Il terzo pilastro è un sistema ampio di politiche attive, con servizi per l’impiego e programmi di formazione, che sostiene il potenziale rioccupato elevando il grado di specializzazione professionale. Inoltre, nel modello danese si pratica la cosiddetta job rotation, un sistema di aggiornamento continuo che riduce il rischio di licenziamento o di decurtazione remunerativa, bilanciando gli interessi di imprese e dipendenti. La flexicurity danese si presenta come modello ideale per l’industria 4.0 e per un capitalismo di nuova generazione, poiché rispetta i diritti essenziali dell’individuo senza compromettere la redditività delle imprese. L’estrema liberalizzazione del mercato è contrastata da un sistema di welfare avanzato che copre praticamente l’intera cittadinanza. In Danimarca la conciliazione lavoro-famiglia è facilitata da politiche di cura dei figli molto estese, fino al terzo anno di vita, per sostenere un tasso occupazionale femminile in crescita. La flexicurity nasce negli anni Novanta del XX secolo, quando venne avviata una riforma delle politiche attive del lavoro che collegava programmi formativi e congedi al potenziamento del capitale umano, prevedendo una doppia fase di sussidi: una fase iniziale passive e assistenziale, seguita da una seconda fase di attivazione; in tale quadro si accompagnavano congedi parentali a programmi di assistenza personalizzata mirati al reinserimento nel mercato del lavoro. I risultati si misurano in numeri significativi: tasso di occupazione della forza lavoro intorno al $70 ext{ extpercent}$, tasso di occupazione della popolazione in età prossima alla pensione intorno al $58 ext{ extpercent}$, e una quota di individui occupati a rischio di povertà pari a $6.6 ext{ extpercent}$, con performance superiori alla media europea. Tuttavia, la flessibilità fortemente sostenuta da tutele relativamente ampie può esporre a rischi se la situazione globale della finanza internazionale impone torsioni al modello; il basso tasso di evasione fiscale è cruciale, ma non assicura immunità rispetto a crisi o ribassi globali.

Le riforme Hartz

Un’ulteriore esperienza di politiche del lavoro è rappresentata dal modello tedesco, legato a un’economia coordinata di mercato e a un welfare capitalism differente rispetto al Regno Unito e alla Danimarca. I governi socialdemocratici e di centro hanno ritenuto indispensabile incrementare l’occupazione abbassando il costo del lavoro tramite contratti diversi dal passato e con durata temporale limitata. I servizi dell’impiego sono finalizzati al rientro nel mercato del lavoro, mentre i sussidi di disoccupazione sono stati limitati a chi accetta qualsiasi proposta di lavoro, a scapito del livello salariale e della formazione precedentemente assunta. Tutte queste riforme furono il frutto della commissione Hartz, entrata in vigore nel 2003, la quale intervenne su diverse aree: riforma dei servizi per l’impiego, nuova normativa selettiva dei sussidi di disoccupazione e intervento sull’offerta di lavoro. Anche in Germania i sussidi indiscriminati furono sostituiti da un sistema più selettivo. I centri per l’impiego, disposti a livello locale, furono orientati a raggiungere soglie quantitative e qualitative e, al termine del processo, i lavoratori vennero inquadrati in quattro categorie: clienti di mercato (con maggiori possibilità di reinserimento), clienti da attivare nella ricerca del lavoro (richiedono attivazione e consulenza), clienti da supportare (da seguire per un adeguamento comportamentale all’attivazione), coloro che necessitano di una sorveglianza vicina (clienti con minori probabilità di entrare nel mercato). In base a queste distinzioni, le riforme Hartz hanno ridisegnato le politiche del lavoro: in tema di programmi di formazione, lo Stato si impegna con i soggetti che hanno almeno il 70% di probabilità di rientrare; le politiche di creazione diretta del lavoro si concentrano sui clienti con meno probabilità di ingresso. Hartz IV, il quarto atto, ha modificato sostanzialmente la politica dei sussidi di disoccupazione introducendo l’indennità di tipo II, calibrata sulla prova dei mezzi. Il sussidio è limitato nel tempo: al massimo $12 ext{ mesi}$ per tutti, $18 ext{ mesi}$ per gli over 55 e $24 ext{ mesi}$ per chi ha oltre $58$ anni. Terminato il periodo, i disoccupati transitano nel programma II di indennità, fortemente basato su una prova dei mezzi: ciò comporta un taglio netto rispetto al passato, con una riduzione drastica dei sussidi su base territoriale (ad esempio 345 ext{ euro}$ ext{ mensili} nella parte ovest, 331 ext{ euro}$ ext{ nella parte est}). Le interventi delle riforme Hartz hanno riguardato anche l’incremento dell’occupazione nel mercato del lavoro, mirando al principio “make work pay” e fissando come target l’occupazione a “tutti i costi”, anche con salari bassi e bassa qualifica. Per i lavoratori che avevano precedenti occupazioni ad alta qualificazione, le Hartz hanno creato nuove opportunità come i mini-job, a basso salario, e hanno favorito il ricorso al lavoro temporaneo per stimolare la crescita occupazionale, abolendo in parte le precedenti limitazioni al numero di contratti a termine. Il diritto di licenziamento è stato esteso dalle imprese con meno di 5 dipendenti a quelle con meno di 10 dipendenti, esentando tali aziende da riferimenti rigidi alla contrattazione collettiva per salari e orari. Le stesse limitazioni si sono rispecchiate nelle indennità di disoccupazione, ora legate all’accettazione di qualsiasi posto di lavoro, independentemente dal salario o dal livello di specializzazione. Nonostante l’abbassamento delle tutele, le riforme Hartz hanno permesso alla Germania di raggiungere standard occupazionali accettati dall’Europa nel 2010 (tasso di occupazione della popolazione attiva: $75 ext{ extpercent}$ per gli uomini, $70 ext{ extpercent}$ per le donne, e $57.7 ext{ extpercent}$ per i lavoratori tra i 55 e i 64 anni). Tuttavia, l’adozione di politiche sempre più «workferiste» ha portato all’erosione di uno stato sociale molto avanzato e ha avvicinato la Germania alle dinamiche della deregolamentazione del mercato del lavoro, con rischi di perdita della protezione del lavoro e di reddito. In ogni caso, le riforme Hartz hanno consentito alla Germania di soddisfare gli obiettivi indicati dalla Strategia Europea per l’Occupazione nel contesto dell’Unione. Una conseguenza pratica è stata anche la diffusione del lavoro temporaneo o “mini-jobs” e la riduzione dell’imperatività del licenziamento, elementi utili a stimolare la crescita dell’occupazione anche se con effetti controversi sul welfare e sulla qualità del reddito.

Bibliografia

• Gualmini E., Rizza R., Le politiche del lavoro, Il Mulino, Bologna, 2013.