28 Karrieremønstre for særlige ministerielle rådgivere og privatisering af politik

: Career Patterns of Special Ministerial Advisers and the Privatization of Politics.

Introduktion

Særlige ministerielle rådgiveres rolle er blevet stadig vigtigere i moderne regeringer. De udnævnes til at bistå individuelle ministre ud fra politiske kriterier og yder politisk støtte, som traditionelle embedsmænd ikke kan tilbyde. Disse rådgivere er undtaget fra de weberianske forpligtelser om upartiskhed og objektivitet.

Studier af særlige rådgivere efterlyser mere forskning og teoretisk udvikling, især med fokus på deres karriereforløb ud over deres umiddelbare rolle i regeringen. Denne forskning har til formål at udfylde dette hul ved at anvende et karriereperspektiv, inspireret af litteratur om politiske fagfolk og arbejdssociologi.

Tidligere forskning har fokuseret på særlige rådgiveres roller i regeringens maskineri, deres rolle i den administrative politisering, deres ansvarlighed, rådgivning til ministre og deres indflydelse på regeringsdynamikker. Dog er deres bredere karriereforløb før og efter deres tid som særlige rådgivere afgørende for at forstå deres rolle og status i det moderne samfund.

Teoretisk ramme

Dette studie anvender en teoretisk ramme, der kombinerer forskning i partipolitiske policy-professionelle (PPP’er) med litteraturen om den grænseløse karriere. PPP’er er ansat for at påvirke politik og politiske beslutningsprocesser, og deres karriereforløb indebærer ofte hyppige skift mellem den offentlige og private sektor, særligt inden for public relations (PR) og lobbyisme. Dette betragtes ofte som en privatisering af politik.

Den grænseløse karriere er kendetegnet ved fleksibilitet, individuel ambition og opbygning af kompetencer gennem hyppige jobskift. Denne karrieretype er blevet undersøgt i nye arbejdsmarkeder som dotcom- og kulturindustrien.

Ved at kombinere disse perspektiver opnås et længere karriereperspektiv på særlige rådgivere, og studiet bidrager samtidig til forskningen i den grænseløse karriere ved at analysere et nyt arbejdsmarked.

Baseret på en kortlægning af karriereforløbene for danske særlige ministerielle rådgivere fra 2000 til 2017 (n=144n=144), viser studiet, at stillingen som særlig rådgiver fungerer som et springbræt til et nyt arbejdsmarked, der typisk kulminerer i privat PR, hvilket rejser bekymringer om konsekvenserne af denne udvikling.

Fremvæksten af PPP’er i de nordiske velfærdsstater

De nordiske velfærdsstater har gennemgået forandringer i organiseringen af politik og policy-udformning, hvilket har ført til fremvæksten af partipolitiske policy-professionelle (PPP’er). Dette begreb bygger på idéer om politikspecialister og policy-entreprenører og fokuserer på politiske aktører, der påvirker politik uden at være direkte demokratisk ansvarlige.

To faktorer, der bidrager til fremvæksten af PPP’er, er den øgede medialisering og afkorporatiseringen af politik.

Medialisering henviser til mediernes stigende betydning og deres indflydelse på politiske processer. Dette har medført et øget fokus på politisk kommunikation og kontrol over mediedagsordenen.

Afkorporatisering indebærer et fald i organiserede forhandlinger mellem staten, arbejdsgiverforeninger og fagforeninger. I takt med at korporatismen svækkes, vokser lobbyisme og privatiseringen af politik, hvilket skaber et marked for politisk indflydelse.

Dette marked indebærer køb og salg af policy-professionelles kompetencer, som omfatter:

• Policyformuleringskompetencer: evnen til at indramme samfundsproblemer og løsninger.

• Proceskompetencer: viden om policy-udformningens processer.

• Adgangskompetencer: evnen til hurtigt at finde relevant information.

Grænseløse karrierer for PPP’er

Den grænseløse karriere står i kontrast til den organisatoriske eller bureaukratiske karriere, som er kendetegnet ved karrierisme, loyalitet over for organisationen og langsom avancement.

Den grænseløse karriere indebærer hyppige skift mellem organisationer, opbygning af markedsrelevante kompetencer og udvikling af personlige netværk. Den styres af personlig ambition og selvrealisering frem for loyalitet over for en bestemt organisation.

Kompetencer i en grænseløs karriere omfatter:

• Know-why: selvindsigt og selvmotivation.

• Know-how: færdigheder, der kan overføres mellem organisationer.

• Know-whom: opbygning af netværk til informationssøgning og sociale kontakter.

Den grænseløse karriere forbindes også med “cool jobs” i “hotte” industrier. Stillingen som særlig rådgiver fremstår som et “cool job” for dem, der tiltrækkes af magt uden at ønske en traditionel politisk karriere.

Studier af PPP’er forklarer, hvordan medialisering og afkorporatisering har skabt et nyt politisk arbejdsmarked, mens litteraturen om den grænseløse karriere fokuserer på mobilitet og kompetenceopbygning. Disse tilgange fremhæver vigtige aspekter af dette nye arbejdsmarked på samfundsniveau og understreger systemiske forandringer i policy-udformning.

Undersøgelsens kontekst: Særlige ministerielle rådgivere i Danmark

Indførelsen af særlige rådgivere i slutningen af 1990’erne er en undtagelse i det danske administrative system, som ellers har en stærk weberiansk tradition for upartisk rekruttering.

Hvidbog 1537 fokuserer på særlige rådgivere og beskriver deres rolle:

Særlige rådgivere rekrutteres på baggrund af faglige kvalifikationer, og deres ansættelse er knyttet til den enkelte minister. Deres løn varierer, og nogle tjener over 1 million danske kroner om året (omkring 150.000 amerikanske dollars).

Danmark tilbyder et casestudie uden for Westminster-konteksten. Tidligere studier viser, at særlige rådgivere er nye aktører med en vis indflydelse, men at de spiller en mere indirekte rolle end i andre lande.

Dette studie undersøger, om karriereforløbene for særlige ministerielle rådgivere kan forstås som grænseløse policy-professionelle karrierer, med fokus på:

• ForskSpg1: Hvilke kompetencer i form af uddannelsesbaggrund og erhvervserfaring opnås før og efter tiden i regeringen?

• ForskSpg2: Hvilken rolle spiller tiden i regeringen i dannelsen af grænseløse karriereforløb?

• ForskSpg3: I hvilken grad er karriereforløbene præget af professionel mobilitet fra job til job?

• ForskSpg4: Hvilke særlige ministerielle rådgivere har de mest prototypiske grænseløse karriereforløb?

Data og metode

Dette studie analyserer karriereforløbene for alle danske særlige ministerielle rådgivere fra januar 2000 til oktober 2017 (n=144n=144). Dataene blev indsamlet fra navne- og ansættelsesregistre fra 19 ministerier og Moderniseringsstyrelsen og blev krydstjekket med en intern liste fra Finansministeriet.

Udvalget omfatter:

• 10 under Poul Nyrup-regeringen (1998–2001)

• 21 under den første Anders Fogh-regering (2001–2005)

• 17 under den anden Anders Fogh-regering (2005–2007)

• 35 under Anders Fogh/Lars Løkke-regeringen (2007–2011)

• 57 under Helle Thorning-regeringen (2011–2015)

• 35 under Lars Løkke-regeringen (2015–2019)

Kun 23 % var kvinder.

Oplysninger om uddannelse og erhvervserfaring blev indhentet fra professionelle netværkssider, ministerier, professionelle "hvem-er-hvem"-lister og aviser. Følgende oplysninger blev registreret: køn, nuværende og tidligere stillinger samt uddannelsesbaggrund. Dataene er baseret på selvrapporterede oplysninger, som er blevet krydstjekket med eksterne kilder.

Jobpositioner blev klassificeret i følgende kategorier: journalistik, politiske partier, PR i den offentlige sektor, PR i den private sektor og andet. Analysen er baseret på alle individuelle særlige rådgivere (n=144n=144) og alle registrerede rådgiverstillinger (n=159n=159).

Resultater

ForskSpg1: Særlige ministerielle rådgiveres kompetencer

Næsten halvdelen af de særlige rådgivere (69 ud af 144) havde en uddannelsesbaggrund inden for medier og kommunikation, hvoraf 31 % var uddannede journalister. Statskundskab var den næstmest udbredte baggrund (32 %, n=46n=46). 5 % havde uddannelser inden for begge discipliner.

En kommunikationsfaglig baggrund var ikke en forudsætning for rekruttering, selvom opgaverne ofte var medierelaterede. Uddannede journalister udgjorde et mindretal.

40 % af rådgiverne kom fra journalistik, mens 60 % tidligere havde arbejdet for politiske partier. Få havde klassisk PR-erfaring. Kun 7 % havde ikke haft erhvervserfaring inden for nogen af de nævnte områder før deres tid i regeringen.

Disse mønstre har været stabile over tid. 50 % havde tidligere arbejdet inden for ét felt, og 34 % havde erfaring fra to beslægtede områder. Rekrutteringen skete typisk tidligt eller midt i karrieren. Karriererne var endnu ikke grænseløse ved indtræden i regeringen.

Journalistiske og partipolitiske kompetencer blev generelt opnået før ansættelsen i regeringen. Dette ændrede sig efter tiden i regeringen, hvor 62 % fik PR-relateret erhvervserfaring i den private sektor og 20 % i den offentlige sektor. Samlet set arbejdede 69 % med PR efter deres tid i regeringen.

Tiden i regeringen afsluttede de fleste journalistiske karrierer. Rådgivernes tværsektorielle erhvervserfaring steg markant over tid: 73 % fik erfaring fra mindst to relevante arbejdsområder, og 25 % fra tre eller fire.

ForskSpg2: Kritisk tid i regeringen

Særlige rådgivere placeres i indflydelsesrige positioner tidligt i deres karriere, hvilket rejser spørgsmål om deres karriereforløb efter tiden i regeringen. Den midlertidige stilling fungerer som et skridt i overgangen fra en karriere i journalistik eller politiske partier til en grænseløs policy-professionel karriere.

Kun 17 ud af 134 særlige rådgivere skiftede direkte fra journalistik til regeringen. De fleste kom fra politiske partier, ofte med erfaring fra kampagner og kommunikation. Omtrent en tredjedel kom via PR, primært fra den private sektor. Partiansatte har været den dominerende rekrutteringskilde.

Tiden i regeringen var et afgørende vendepunkt i karriereforløbene. Kun 37 % vendte tilbage til samme felt, og kun 24 vendte tilbage til samme organisation – alle til det samme politiske parti. PR i den private sektor har fungeret som en magnet for tidligere særlige rådgivere.

Omtrent to tredjedele af dem, der arbejdede med PR i den private sektor, vendte tilbage til dette felt, og sektoren har tiltrukket professionelle fra alle andre relevante områder. Tiltrækningen ved PR i den private sektor skyldes sandsynligvis ønsket om at arbejde i politisk relaterede felter.

Særlige rådgivere modtager høje lønninger, hvilket gør det mindre attraktivt at vende tilbage til kommunikationsstillinger i politiske partier, da det kan opleves som et tilbageskridt i karrieren. Deres funktion som partipolitiske professionelle gør det næsten umuligt at skifte til stillinger i centraladministrationen. Kun 3 ud af 134 skiftede til job i offentlig administration.

Tiltrækningen ved PR i den private sektor er blevet stærkere siden 2000. Kun en tredjedel af rådgiverne, der forlod deres stilling frem til 2001, gik til PR i den private sektor; denne andel er steget støt til 54 % i den nuværende valgperiode (siden 2015).

Overgangen fra regering til privat sektor er ikke uproblematisk på grund af potentielle interessekonflikter. PR-arbejde i den private sektor har ændret karakter, med flere, der arbejder i interesse- og arbejdsmarkedsorganisationer. Skiftet mod disse organisationer gør potentielle interessekonflikter mere betydningsfulde.

ForskSpg3: Mobilitet fra job til job

At blive særlig ministeriel rådgiver i Danmark handler ikke om at indtræde i tunge politiske og administrative stillinger eller om at opbygge en karriere i parlamentarisk politik. Karriereforløbene ligner i stedet grænseløse karrierer med høj mobilitet fra job til job.

I løbet af de seneste ti år (2007–2017) har særlige ministerielle rådgivere i gennemsnit haft 4,9 stillinger, og 22 % har haft syv eller flere. De har arbejdet mere end fire forskellige steder, før de tiltrådte deres rådgiverstillinger.

I gennemsnit har særlige rådgivere haft tre stillinger over fem år (0,6 stillinger pr. professionelt år efter endt uddannelse). Dette gennemsnit ændrer sig ikke før og efter deres tid i regeringen.

ForskSpg4: En prototypisk grænseløs policy-professionel karriere

Særlige rådgiveres karriereforløb eksemplificerer grænseløse policy-professionelle karrierer, når de er kendetegnet ved tværsektoriel erhvervserfaring, skift i arbejdsfelt og høj professionel mobilitet.

Et Policy Professional Index (PPI) blev udviklet ud fra følgende indikatorer:

• Tværsektoriel erfaring: Har arbejdet inden for mindst to relevante arbejdsområder.

• Skift i arbejdsfelt: Arbejdede ikke i samme felt umiddelbart før og efter tiden som særlig rådgiver.

• Mobilitet: Har haft fire eller flere stillinger inden for de seneste ti år.

Samlet set opfyldte 39 % alle tre kriterier. De har stærke medieprofiler, hvor 45 % har en klassisk journalistuddannelse og 64 % en eller anden form for kommunikationsuddannelse. De bruger oftest stillingen som særlig rådgiver som et springbræt til PR-stillinger.

Andelen af særlige rådgivere med prototypiske karriereforløb er steget støt siden 2000. Under Helle Thorning-regeringen (2011–2015) opfyldte næsten halvdelen denne beskrivelse af en prototypisk policy-professionel.

Konklusion

Dette studie tilbyder et længere karriereperspektiv på politiske rådgivere. Særlige rådgivere bør betragtes som en del af en fremvoksende gruppe af policy-professionelle, der påvirker politik og policy-udformning uden selv at være folkevalgte.

Stillingen som særlig rådgiver fungerer som et vigtigt skridt i opbygningen af grænseløse karrierer. Før deres tid som rådgivere havde 50 % kun arbejdet inden for ét felt, men i løbet af deres karriere steg deres tværsektorielle erfaring markant: 73 % opnåede erfaring fra mindst to relevante arbejdsområder uden for regeringen, og 25 % fra tre eller fire.

PR i den private sektor er den største magnet for tidligere særlige ministerielle rådgivere.

At være særlig rådgiver er blevet et springbræt til en grænseløs policy-professionel karriere, hvilket har væsentlige konsekvenser for policy-udformningsprocessen. Disse policy-professionelle påvirker politik og beslutningstagning, men er ikke ansvarlige over for offentligheden. Denne fremvoksende privatisering af politik repræsenterer et klart skift i den traditionelle policy-udformning i de nordiske velfærdsstater.

Dette skift er sandsynligvis præget af en orientering mod kortsigtede gevinster for specifikke personer og organisationer frem for en mere konsensusbaseret policy-udformning med fokus på det langsigtede fælles bedste. Tendensen mod privatisering af policy-udformning forstærkes potentielt af rådgivernes karriereovervejelser, som kan påvirke deres adfærd i policy-processerne.

Privatiseringen af politik er sandsynligvis særligt udtalt i de nordiske velfærdsstater, hvor den midlertidige partipolitiske rolle som særlig rådgiver kolliderer med modellen for en politisk neutral embedsstand. De karrieremotiver, der fører til grænseløse karriereforløb, er dog ikke begrænset til den nordiske kontekst.

Fremtidig forskning bør undersøge de individuelle karrieremotiver og overvejelser hos særlige rådgivere i forskellige kontekster for at belyse, hvordan privatiseringen af policy-udformning udspiller sig på individniveau.