Cadrul General, Obiective și Competențe în Studiul Dreptului Administrativ
Obiective specifice ale unității de învățare:
Cunoașterea, înțelegerea, aprofundarea și utilizarea noțiunilor fundamentale pentru studiul dreptului administrativ.
Rezultate așteptate:
Înțelegerea, gestionarea și operarea cu noțiunile specifice administrației publice, în sens larg și în sens restrâns.
Însușirea și utilizarea corectă a noțiunilor precum regim de putere publică, interes public, serviciu public și autoritate publică.
Competențe dobândite la finalizarea studiului:
Definirea dreptului administrativ ca ramură a dreptului public.
Definirea administrației publice în sens funcțional și în sens organic.
Definirea autorității publice și a instituției publice.
Definirea interesului public, a serviciului public, a puterii publice, a puterii discreționare și a excesului de putere.
Timpul mediu necesar pentru acumularea informațiilor:
2ore.
Etimologia, Evoluția Istorică și Raportul dintre Administrația Publică și Administrația de Stat
Poziția centrală a noțiunii de administrație publică:
Noțiunea de administrație publică ocupă poziția centrală în studiul Dreptului administrativ, ca ramură a dreptului public.
Originea etimologică a termenului:
Provine din limba latină, fiind compus din prepoziția ad (însemnând „la”, „către”) și substantivul minister (însemnând „servitor”, „supus”).
La origini, prin această noțiune s-a avut în vedere o activitate subordonată, executată la comandă, pusă în slujba cuiva.
Evoluția istorică și terminologică în România:
Perioada de la sfârșitul secolului al XIX-lea și prima parte a secolului al XX-lea (perioada interbelică):
S-a utilizat în principal noțiunea de administrație publică.
Desemna de regulă atât activitatea administrației centrale, cât și activitatea administrației locale.
Administrația locală se caracteriza prin autonomie locală, ca rezultat al descentralizării administrative (principii de bază ale organizării administrației publice locale).
Sfera noțiunii de administrație publică era mai largă decât cea a administrației de stat, acoperind și administrația publică locală.
Perioada postbelică (regimul socialist):
S-a folosit exclusiv noțiunea de administrație de stat, consacrată prin Constituțiile socialiste din 1948, 1952 și 1965, precum și prin legislația epocii.
S-a limitat la activitatea organelor centrale și locale ale administrației de stat, între care exista o strictă subordonare.
Fără a fi utilizată ca atare, noțiunea de administrație publică se identifica cu cea de administrație de stat, din cauza absenței unei administrații specifice autorităților autonome alese la nivelul unităților administrativ-teritoriale, distinctă de administrația de stat sau centrală.
Perioada post-1990:
S-a revenit la principiile de organizare și funcționare ale administrației publice caracteristice României interbelice, anterioare regimului socialist, ținându-se cont de orientarea Europei occidentale.
Raportul dintre administrația publică și administrația de stat:
Între administrația publică și administrația de stat există un raport de la întreg la parte.
Administrația de stat reprezintă o componentă a administrației publice, alături de administrația locală.
Structura activităților la nivelul colectivităților locale:
Decizii administrative având un interes exclusiv local (spre exemplu: construirea unei școli într-o comună).
Atribuții cu caracter statal încredințate autorităților locale (spre exemplu: atribuțiile de stare civilă, atribuțiile de autoritate tutelară).
Sensurile Funcțional și Organic ale Administrației Publice
Dublul sens al noțiunii de administrație publică:
Sensul funcțional (material):
Se folosește cu înțelesul de activitate desfășurată de anumite structuri administrative.
Reprezintă activitatea de organizare a executării și de executare în concret a legilor.
Urmărește satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei funcționări a serviciilor publice și prin executarea unor prestații către particulari.
Sensul organic (organizatoric / formal):
Se folosește pentru a delimita respectivele structuri administrative, adică se referă la organele care realizează această activitate.
Constă într-un ansamblu de autorități publice prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice.
Structurile Administrative: Autorități Publice, Organe și Instituții Publice
Terminologia utilizată pentru organismele administrative:
Organismele care înfăptuiesc administrația sunt denumite generic structuri administrative.
În legislație și implicit în doctrină se utilizează cel mai adesea noțiunea de autoritate a administrației publice și mai rar cea de organ al administrației publice.
În Constituțiile socialiste (1948, 1952 și 1965) și legislația adoptată în baza acestora se utiliza exclusiv noțiunea de organ al administrației de stat.
Constituția României din 1991 (republicată) utilizează cu predilecție noțiunea de autoritate a administrației publice și în mai mică măsură noțiunea de organ al administrației publice.
Din cercetarea dispozițiilor constituționale și legale nu rezultă o distincție juridică între cele două noțiuni, fiind vorba despre una și aceeași categorie juridică ce desemnează structurile care înfăptuiesc administrația.
O astfel de distincție nu are relevanță practică, sensul principal al sintagmei autoritate publică fiind acela de organ public.
Noțiunea de autoritate publică (organ public):
Reprezintă un colectiv organizat de oameni care exercită prerogative de putere publică la nivel statal sau local.
Desemnează o structură organizatorică ce acționează în regim de putere publică pentru realizarea unui interes public.
Noțiunea de instituție publică:
Nu se identifică nici cu noțiunea de autoritate publică și nici cu cea de autoritate a administrației publice (în legislație utilizându-se frecvent formularea „autoritățile și instituțiile publice”).
Se referă la structurile aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea unor autorități ale administrației publice.
Funcționează din venituri bugetare, dar și din surse extrabugetare, potrivit legislației în vigoare.
Art. 5 lit. w) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ definește instituția publică ca fiind: „structură funcțională care acționează în regim de putere publică și/sau prestează servicii publice și care este finanțată din venituri bugetare și/sau din venituri proprii, în condițiile legii finanțelor publice.”
În principal, dar nu exclusiv, desfășoară servicii publice fundamentale precum educația, sănătatea sau cultura (existând instituții de învățământ publice, teatre publice sau spitale publice).
Noțiunea de instituție de utilitate publică:
Se folosește în situația în care asemenea servicii publice sunt realizate de persoane juridice de drept privat autorizate potrivit legii să le presteze.
Definiția inițială din Art. 5 lit. aa) din O.U.G. nr. 57/2019 (Codul administrativ): „persoana juridică de drept privat care, potrivit legii, a obținut statut de utilitate publică”.
Completarea adusă prin O.U.G. nr. 7/2026 la Art. 5 lit. aa) din Codul administrativ: „instituția de utilitate publică – autoritate sau instituție publică centrală sau locală, precum și persoana juridică de drept privat care, potrivit legii, a obținut statut de utilitate publică.”
Rezerve doctrinare: Această definiție actuală estompează total distincția existentă între cele trei noțiuni definite diferit de Codul administrativ: autoritate publică, instituție publică și instituție de utilitate publică.
Regimul de Putere Publică, Interesul Public și Serviciul Public
Puterea publică și Regimul de putere publică:
Puterea publică desemnează drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de care dispune orice autoritate a administrației publice (și implicit orice autoritate publică) în vederea exercitării atribuțiilor sale și pentru satisfacerea interesului public.
În cazul unui conflict cu interesul particular, interesul public trebuie să se impună.
Art. 5 lit. jj) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ definește regimul de putere publică ca: „ansamblul prerogativelor și constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuțiilor autorităților și instituțiilor administrației publice și care le conferă posibilitatea de a se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea interesului public.”
În baza prerogativelor de putere publică, măsurile luate de aceste autorități se aplică direct, iar în cazul în care nu sunt respectate, beneficiază de forța de constrângere a statului.
Regimul de putere publică presupune, într-un stat democratic, posibilitatea celor administrați de a acționa în justiție împotriva vătămărilor aduse prin actele administrației publice, fiind vorba despre instituția contenciosului administrativ.
Interesul public:
Desemnează necesitățile materiale și spirituale ale cetățenilor la un moment dat.
Este un concept ce depinde de scopurile politice (alături de sintagme precum ordine publică, bun public etc.), sensul său putând să se modifice odată cu schimbarea concepțiilor politice în cazul alternanței la putere.
Orice forță politică ajunsă la guvernare are tendința să îmbrace în „haină” juridică (să confere obligativitate) propriul punct de vedere cu privire la o anumită instituție, concept, fenomen sau idee.
Dreptul, privit ca ansamblu de norme juridice, reprezintă instrumentul prin care puterea politică aflată la conducerea unei țări stabilește decizii obligatorii pentru cetățenii săi.
Sensul noțiunilor variază în funcție de poziția celor aflați la putere; nu orice activitate de interes public reprezintă un serviciu public, ci doar acea activitate apreciată de puterea politică ca fiind de interes public.
Serviciul public:
Desemnează activitatea cu caracter continuu și regulat, organizată sau autorizată de o autoritate a administrației publice în vederea satisfacerii unor necesități de interes public.
Sensul material (funcțional): activitatea însăși desfășurată pentru satisfacerea interesului public.
Sensul organic (formal): organismul sau „întreprinderea” girată de administrație prin care se satisface o necesitate de interes public.
Art. 5 lit. kk) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ definește serviciul public din această dublă perspectivă ca: „activitatea sau ansamblul de activități organizate de o autoritate a administrației publice ori de o instituție publică sau autorizată/autorizate ori delegată de aceasta, în scopul satisfacerii unei nevoi cu caracter general sau a unui interes public, în mod regulat și continuu.”
Trăsăturile esențiale ale serviciului public sub aspect material (evidențiate încă din perioada interbelică):
Continuitatea.
Egalitatea tuturor în fața lui.
Necesitatea adaptării lui la nevoile utilizatorilor.
Teoria Conceptelor Juridice Nedeterminate, Puterea Discreționară și Excesul de Putere
Teza conceptelor juridice nedeterminate:
Dezvoltată de o parte a doctrinei germane pe marginea unor noțiuni precum: ordine publică, interes public, siguranță publică, cazuri excepționale, situații de urgență, pericol grav (prezente în texte constituționale și legale românești sau occidentale).
Vizează noțiuni cu un înțeles larg și relativ determinat, a căror interpretare este lăsată la libera alegere a celui chemat să aplice norma juridică.
Dreptul de apreciere (Puterea discreționară):
Identificarea libertății de apreciere la îndemâna administrației publice (a funcționarului public chemat să aplice legea) a permis dezvoltarea teoriei puterii discreționare a administrației sau a unei autorități publice în general.
Dreptul de apreciere sau puterea discreționară reprezintă acea marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorități astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acțiune în limitele competenței sale.
Excesul de putere:
Dincolo de limitele competenței, autoritatea va acționa cu exces de putere, ce poate fi cenzurat în instanța de judecată.
Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 definește excesul de putere ca fiind: „exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.”
Această prevedere reprezintă o consacrare implicită a noțiunii de putere discreționară, la care legiuitorul organic recurge pentru a defini depășirea limitelor acesteia (adică excesul de putere).
Factorul Uman și Fenomenul Administrativ
Personalul din administrație:
Administrația nu poate fi concepută în absența factorului uman, a celor care o compun și acționează în cadrul acesteia, punând-o în mișcare.
În terminologia de specialitate poartă denumirea de personalul din administrație, alcătuit din: