Noter 3: Ministre - magt, delegation og ansvar

PA-teori og parlamentarisk styringskæde

Denne samling af slides introducerer Principal-Agent (PA) teorien som ramme for at forstå samspillet mellem ministre og embedsmænd i et parlamentarisk system. PA-teorien beskriver en kæde af delegations- og ansvarsforhold, hvor ministerier og embedsværk agerer i et system af beslutningskompetence og kontrollerende mekanismer, og hvor folket som ultimativt borgerprincip(al) kan styre samfundets politik gennem valg. Som Strøm (2000) formulerer det i en minimal definition af parlamentarisk regering:

\text{parliamentary government is a system of government in which the prime minister and his or her cabinet are accountable to any majority of the members of parliament and can be voted out of office by the latter}

Dette giver modellen både et normativt og et deskriptivt aspekt: delegation og ansvar går i hver sin retning — principalen delegerer magt til agenten, men agenten står til ansvar overfor principalen. Hvis kæden hopper af, udfordres folkesuvereniteten. PA-figuren er derfor et idealtype, der hjælper med at systematisere incitamenter og overvågningsmekanismer i regeringen.

Den parlamentariske styringskæde og magtfordeling

Parlamentets styringskæde beskriver, hvordan magt, rådgivning og forvaltning flyder fra mennesker til institutioner og tilbage mod folket gennem valg og ansvarlighed. Figur 1.1 illustrerer en kæde der omfatter regering, parlament, statslige programmer, stemmer, og den politiske beslutningsproces. Kilden refererer til Olsen (1978: 24). Denne kæde består af flere lag: legalitet, brugerdeltagelse, rådgivning og forvaltning, og en hierarkisk relation mellem regeringen og dets embedsmagt; formålet er at sikre, at regeringen er ansvarlig over for parlamentet og folket.

Hvorfor uddelegerer magt?

PA-perspektivet forklarer delegation som nødvendig, selv i fraværet af direkte demokrati. Motiverne er tid og tillid:

• ”we simply do not have the time, and secondly that we do not trust our ability to make well-informed and mutually consistent decisions.” (Strøm 2000: 267)

• “delegation takes place because the agent has certain kinds of information or skills (e.g., in the form of professional training), or simply time, that the principal lacks” (Strøm 2000: 266)

Disse udsagn peger på, at både politikere (principals) og embedsmænd (agents) har komplementære ressourcer. Der er derfor en generel fælles begrundelse for at have ministre og embedsmænd: specialiseret viden, erfaring og tid, som prioriterede beslutningstagere ikke nødvendigvis besidder på alle områder.

Hvordan foregår delegation af magt i parlamentariske systemer? Hvad er konsekvenserne

PA-kæden viser, at delegation indebærer potentiel asymmetri: agenten har information og fuldmagt til at handle på vegne af principalen, men principalen kan ikke fuldstændig overvåge alle detaljer. Konsekvensen er behovet for kontrol- og monitoreringsmekanismer for at sikre ansvarlighed. Som Strøm beskriver, går delegationens to løb i modstridende retninger: principal delegerer, agenten skal stå til ansvar. Hvis kæden hopper af, er folkesuveræniteten udfordret.

Udfordringer ved at dele magt og hvordan man imødegår dem

Udfordringerne opstår typisk i forholdet mellem ministre og embedsværket, og i forhold til politiske aktører i regeringen:

• Adverse selection (ex ante): risiko for at vælge forkerte ministre grundet sammensætningen af ministerholdet – nogle kandidater passer ikke til posterne eller har utilstrækkelig støtte inden for partiet. Ex ante-monitorering (Screening) kan modgå dette.

• Moral hazard (ex post): efter udnævnelsen kan ministre handle i egen interesse eller handlinger som ikke aligner med principalens interesser. Her er monitoring og kontrol afgørende.
  I Strøms PA-rammeværk diskuteres altså både ex ante screenings og ex post monitorering som væsentlige værktøjer i parlamentariske systemer, hvor misalignment mellem principals og agents kan true effektivitet og legitimitet.

Hvilke mekanismer bruges for at tjekke, at aktører lever op til deres ansvar, når der er uddelegeret magt

PA-teorien peger på flere mekanismer til at holde aktørerne ansvarlige:

• Mistillidsvotum og parlamentarisk sanktion, som kraftfulde, men ofte ekstreme skridt; der er derfor behov for andet og mere nuanceret monitoreringsværktøj.

• Ex ante screenings og udvælgelsesprocedurer af ministre og embedsmænd for at mindske adverse selection.

• Ex post overvågning og kontrol for at mindske moral hazard, herunder interne og eksterne kontrolmekanismer og konsekvenser af ledelsesvalg.

PA-perspektivet på ministre: Adverse selection og moral hazard

Strøm (2000) beskriver, at parlamentariesystemer generelt har utilstrækkelige muligheder for overvågning af ministerierne ex post, mens ex ante screenings kan afbøde adverse selection. I modsætning hertil er mulighederne for effektiv monitorering ex post ofte mindre udtalte. Dette understreger vigtigheden af screening før udnævnelse og af kontinuerlig overvågning og evaluering af ministeres performance efter udnævnelsen.

Strøm 2000 og evaluering af ministerposter i praksis

PA-perspektivet viser, at regeringsdannelse og koordineringsmekanismer er central for at definere ministerroller og ansvar. PA-teorien hjælper til at forstå, hvorfor ministerposter rekruteres, rokeres og nogle gange fyres på baggrund af politisk performance og popularitet, ikke kun teknisk kunnen. I præsentationen diskuteres det gennem forskellige eksempler og citater, herunder synspunktet om, at målinger af ministerpopularitet bliver læst og brugt internt i regeringen og i løbet af hele regeringsperioden.

Ministerpopularitet og sjælsikkerhed i beslutningstagning

Applikationen af PA-teori til hyring og fyring af ministre involverer populære målinger: offentlige meningsmålinger og medieomtale bruges som indikatorer for ministres popularitet og dermed potentielt deres politiske legitimitet og varighed i posten. Eksempelvis viser Berlingske (dec 2021) en ændring i ministrevalueringer og placeringer i Gallup-målinger, hvor nogle ministre performer højt på områder som sundhed og økonomi, mens andre falder ned på listen. Samtidig viser Rambøll-målingen i 2010 en bred variation i vurderinger af ministerordenen. Disse data illustrerer, at popularitet kan påvirke interne beslutninger og vælgernes opfattelse af regeringen, og at ministre nogle gange prioriterer at bevare popularitet frem for teknisk kompetence.

Data og analyse: Popularitet og ministerfrykninger – et empirisk blik

Populære data fra forskellige kilder bruges til at illustrere, hvordan popularitet og posteringer hænger sammen med politiske beslutninger. Tabellen “Portfolio Popularity in Denmark 1978-2019” viser gennemsnitlige popularitetsværdier for forskellige ministre og hvordan disse værdier fordeler sig mellem venstre og højre blokke og mellem forskellige porteføljer. Generelt viser data, at nogle ministerposter er mere populære end andre og at popularitet varierer over tid og mellem regeringskonstellationer.

Data og analyse: Cox proportional hazards model for fyringer

For at analysere om popularitet og andre faktorer påvirker risikoen for fyring, anvendes Cox-regressionsmodellen. Modelbeskrivelsen og resultaterne er præsenteret som Table 2: Cox proportional hazards model. Den generelle form er:

h(t|X) = h0(t) \exp\left( \beta1 \cdot \mathbb{1}{{\text{PopularityLowHalf}}} + \beta2 \cdot \mathbb{1}{{\text{PopularityLowOne}}} + \beta3 \cdot \text{AvgPopularityPortfolio} + \beta4 \cdot \mathbb{1}{{\text{CentralCabinetMember}}} + \beta5 \cdot \mathbb{1}{{\text{ElectedToParliament}}} + \beta6 \cdot \text{Age} + \beta7 \cdot \text{PartyParliamentaryStrength} + \dots \right)

Her ses, blandt andet, hvordan lavere portfolio-popularitet og lavere deciler af popularitet kan hæve fyringsrisikoen, mens andre faktorer som central cabinet committee-medlemskab og alder også spiller en rolle. I Table 2 rapporteres hazard-ratioer (HR) og standardfejl; signifikansniveauer følger konventionelle konventioner: * p < 0.05; ** p < 0.01; *** p < 0.001. Eksempelvis i den samlede model viser below-indholdet en række vigtige mønstre:

• Popularity: Lowest half → HR ≈ 3.23 (SE ≈ 0.38); Lowest one → HR ≈ 2.45 (SE ≈ 0.44). Dette indikerer at give en minister lavere popularitet relativt til gennemsnittet markant øger risikoen for fyring sammenlignet med de ministre der ligger omkring gennemsnittet.

• Central Cabinet Committee Member → HR ≈ 0.30 (SE ≈ 0.48). At være medlem af et centralt regeringsudvalg er forbundet med lavere fyringsrisiko.

• Elected to Parliament → HR ≈ 0.76 (SE ≈ 0.38). At være valgt til Folketinget virker også til at reducere risikoen for fyring, men effekten er mindre præcis.

• Age → HR ≈ 1.50 (SE ≈ 0.16). Øget alder er forbundet med højere risiko for fyring.

• Party’s Parliamentary Strength → HR ≈ 2.11 (SE ≈ 0.34) eller 2.31 (SE ≈ 0.33) i forskellige kolonner. Øget partisk styrke i parlamentet kan have en betydning for fyringsrisikoen og ministerens position.

Nedenfor gengives en forenklet fortolkning af disse resultater: hvis en minister opnår lav popularitet i sine porteføljeopfølgninger, synes risikoen for fyring at stige markant; deltagelse i centrale regeringsudvalg og at være i stand til at fastholde andre ledelsespositioner i regeringen kan mindske risikoen for, og ældre alder bidrager til højere risiko for afskedigelse. Tabellen viser altså, hvordan både individuel popularitet og institutionsrelationer påvirker fyringsrisikoen, og hvordan PA-perspektivet kan forklare disse mønstre gennem incitamenter, overvågning og fordelen ved koordination.

Praktiske implikationer og etiske overvejelser

Populære målinger af ministre påvirker prestige og interne beslutninger i regeringen; ministre og partier kan i praksis prioritere popularitet og medieopmærksomhed, hvilket kan føre til PR-stunts eller prioritering af kortsigtede resultater fremfor faglig dybde og langsigtet politisk konsekvens. PA-teorien hjælper med at forstå hvorfor: leaderens styrke i regeringen og evnen til at kontrollere og styre et ministerteam afhænger af klare ansvarsforhold, overvågning og konsekvenser af beslutninger. Desuden peger studier på at forskellige ministerposter har varierende potentiale for at opbygge eller miste popularitet, hvilket har betydning for, hvem der får hvilke ansvarsområder.

Koordinering og regeringsudvalg som centralisering af beslutninger

Ledelseskontekst og koordination i danske regeringer inkluderer regeringsudvalg, regeringsgrundlag og lovprogram, som virker som værktøjer til centralisering og styring af politisk beslutningstagning. Regeringsgrundlaget, siden 1993 en fast del af regeringsarbejdet og i praksis formaliseret gennem forskellige tidsrum og formater, fungerer sammen med lovkatalogerne og åbningstalen. Af særlige centraliseringsværktøjer fremhæves: regeringsudvalg, lovforberedelse og økonomisk styring samt udnævnelser og afskedigelser af embedsmænd. Dette afsnit viser, hvordan centralisering og koordination kan påvirke PA-dynamikkerne og ministerfrykninger i praksis.

Historiske og nutidige eksempler på regeringskoordination og udfordringer

• Kohort- og koordineringsudvalget som en “bestyrelse” i regeringen, hvor initiativer fra andre ministre præsenteres og behandles i fællesskab. Dette giver et helhedssyn, men kræver stærk koordinering og klare ansvarsforhold.

• Udfordringer ved centralisering inkluderer uklare ansvarsforhold, risiko for at ministeren venter på tilladelse til lovgivning, og mulige svagheder i Folketingets rolle.

• Eksempler på vigtige debatter og praksis inkluderer mink-sagens behandling i et særligt internt kabinet og historiske notater om koordineringsudvalg i løbet af 2000-tallet.

Afsluttende opsamling til eksamen

• PA-teorien giver en klar linje fra beslutningen at delegere til opfølgning og ansvarlighed: hvorfor delegation sker, hvilke informationer agenten bringer, og hvilke mekanismer der er nødvendige for at holde ansvarlighed i live gennem ex ante screening og ex post monitorering.

• I praksis spiller populærvurderinger og offentlige målinger en betydelig rolle i at forme ministerrotationer og fyringsbeslutninger; data fra Berlingske (2021) og Rambøll-indikationer (2010) illustrerer tendensen til, at popularitetsudviklingen påvirker regeringsdynamikker og ministeriel karriere.

• Empiriske analyser som Cox-proportional hazards modellen viser, at lav popularitet i porteføljen, central cabinet-udvalgsmedlemskab og alder er betydningsfulde faktorer i risikoen for fyring, mens partiets parlamentariske styrke ofte spiller en rolle i denne dynamik. Disse resultater giver konkrete indsigter i, hvordan PA-rammer kan forventes at fungere i virkelighedens politiske systemer og kan fungere som fundament for diskussioner om, hvordan man bedst balancerer ansvarlighed, effektivitet og politisk stabilitet i regeringsdannelse og -ledelse.