5: Interactive Policy Processes A Challenge for Street-Level Bureaucrats

Indledning og problemstilling
Denne notesamling sammenfatter artiklen Interactive Policy Processes: A Challenge for Street-Level Bureaucrats af Annika Agger og Bodil Damgaard og fokuserer på, hvordan SLB (street-level bureaucrats) i dag bør forstås og uddannes til i en æra med interaktive og participatoriske policy-processer. Forfatterne hævder, at Lipskys klassiske opdeling mellem offentlige ledere på back‑office og SLB på frontlinjen trænger til en opdatering: offentlige ledere forventes nu at arbejde tæt sammen med berørte interessenter for at løse svære, krydsende problemstillinger. Interactive og participative processer kræver, at offentlige ledere bevæger sig fra back‑office til front‑office, hvilket i praksis betyder, at offentlige ledere i højere grad bliver SLB. Hovedspørgsmålet er derfor: hvilke færdigheder og kapaciteter har SLB brug for i moderne, mere interaktive former for offentlig policy‑skabelse? Og hvilke konsekvenser har det for, hvordan universiteter uddanner disse grupper? Studien bygger på et materiale af 32 urbanfagfolk, der arbejder i frontlinjen i udsatte gader og kvarterer, og den skitserer forskellen mellem ’akademiske specialister’ og ’akademiske generalister’ for at identificere, hvilke kompetencer der er mest relevante for hver gruppe i formidlingen af gennemsigtige processer, der følger lovgivningen og støtter velfungerende lokalsamfund samt demokrati og økonomisk effektivitet.

Kontekst og teoretisk ramme
Forfatterne påpeger, at de grundlæggende værdier i vestlige samfund—demokrati og økonomisk effektivitet—forbliver temmest stabile, men at den interne vægtning af disse værdier og organisationen af den offentlige sektor varierer over tid. En bred udvikling har set klassiske Weberianske forvaltningsmodeller suppleres og delvist erstattes af New Public Management (NPM) og nyere, mere inkluderende og samarbejdsorienterede former for styring kendt som New Public Governance (NPG). Den interaktive og co‑skabende form for offentlig styring betegnes ofte som co‑creation, co‑production, participatory governance eller deliberativ demokrati, og der argumenteres for, at top‑down og markedsorienterede tilgange løsner sig, fordi borgere kan opleve utilstrækkelig inddragelse og manglende inspiration til innovative løsninger. Ifølge Agger og Damgaard kan SLB spille en afgørende rolle i at realisere potentialet i disse processer, men succes afhænger af de kompetencer, som SLB bringer med sig og som adskiller sig fra dem, der tidligere var typiske i mere traditionelle policy‑settings. En central nyhed er, at behovene for SLB ikke blot bifører Lipskys klassiske skelnen mellem højere ledelse og frontlinjen, men også kræver, at der tages højde for en mere kompleks fordeling mellem akademisk specialisering og generelistisk kompetence i frontlinesammenhængene. Artiklen skitserer derfor et back‑office – front‑office skel, hvor frontlinjen i højere grad består af medarbejdere, der allerede tidligere befandt sig i back‑office, men nu møder borgerne ansigt til ansigt og i højere grad er tilknyttet gennem processer med civilsamfundet og private aktører.

Kontekst for empirien og forskningsdesign
Artiklen bidrager til litteraturen ved at disaggregere Lipskys SLB‑begreb i to hovedgrupper: akademiske generalister og akademiske specialister. Gennem en empirisk undersøgelse af „Area-based Initiatives” (ABI) i København beskrives, hvordan områdebaserede rekonstruktionsprojekter i udsatte kvarterer organiseres, og hvordan frontlinjefaglige arbejdere (i ABIs), som møder lokale aktører, navigerer mellem forskellige logikker og vidensformer. ABIs fungerer som lokalt sekretariat og som mellemled mellem kvarteret og kommunen samt mellem forskellige kommunale afdelinger. ABIs i København nævnes som frontløbere inden for interaktive tilgange til mobilisering og samspil mellem offentlige og private aktører og fungerer som “urban laboratories” for co‑creation mellem offentlige og private aktører. Den empiriske base består af 32 kvalitative interview med planlæggere i syv ABI‑projekter i København (Haraldsgade, Vesterbro, Skt. Kjelds, Fuglekvarteret, Sundholm, Valby og Indre Nørrebro). Informanterne opdeles i akademiske specialister (baggrund i teknik, landskabsarkitektur, miljøplanlægning, folkesundhed osv.) og akademiske generalister (baggrund i forvaltning, statskundskab, bygeografi eller andre samfundsvidenskabelige retninger).

SLB som akademiske generalister: kompetencer og dilemmaer
Artiklen beskriver akademiske generalister som offentlige ledere, der opererer på frontlinjen og møder borgere ansigt til ansigt, men som stammer fra baggrund i forvaltning eller statskundskab. Disse generalister har historisk haft baggrund i politiske systemer, regeringsstrukturer, økonomi og lovgivning, men de seneste årtier har der været en ændring i sammensætningen af planlægningsfaglige kompetencer i Danmark, hvor der nu også ansættes kandidater fra kulturelle studier, antropologi, socialt entreprenørskab og bydesign. En fællesnævner er stærke kompetencer i projektledelse, deltagelsesmetoder, kommunikation og mægling. Kompetencer som politisk og juridisk forståelse mister ikke betydningen, og ofte fungerer generalisterne som “oversættere” eller “brobyggerne” mellem forskellige vidensformer og logikker. Den centrale kompetence er evnen til at læse og forstå det politiske system, således at projekter kan flyde gennem de organisatoriske snæversyn og bureaukratisk sprog. Generalisterne betragter sig selv som dem, der kobler borgere, eksperter og offentlige aktører sammen og skaber tillid i demokratiske processer. Mange generalister beskriver sig selv som netværksbyggere og relationelle “brobyggere”, der er i stand til at bevæge sig mellem højt profilerede ministerielle kredse og hjemløse på gaden. Vigtige kompetencer inkluderer at lytte aktivt, knytte ressourcer og netværk sammen, og at være i stand til at formidle og tilpasse budskaber til lokal målgruppe. Sociale kompetencer og “people skills” fremhæves som centrale for at opbygge tillid og sikre inddragelse, samtidig med at de fastholder fokus på professionelle standarder, og at de formår at oversætte politik til lokal kontekst uden at miste den tekniske og økonomiske forsvarlighed. Generalister oplever ofte spændinger mellem repræsentativ demokrati (dem, der bærer de politiske beslutninger) og direkte demokrati (borgernes direkte indflydelse i praksis) og føler sig fanget mellem kommunale logikker og lokalsamfundet. Analytiske færdigheder, forhandlingsteknikker, evne til at formulere konstruktiv kritik og skrive udbud, beslutningsmemoer og budgetforslag i en politisk/administrativ tone er centrale, ligesom evnen til at udarbejde information og flyer rettet mod lokale målgrupper.

SLB som akademiske specialister: kompetencer og dilemmaer
Akademiske specialister kommer fra tekniske fag som ingeniør- eller arkitektfag, og de møder frontlinjen for at sikre en høj professionel standard i projekter som ABI. De har traditionelt anvendt deres fagspecialiserede færdigheder til design og tekniske løsninger, fx i design af offentlige parker eller klima‑venlige aktiviteter. En stor udfordring er oversættelse af teknisk jargon og komplekse love og regler til sprog, som almindelige borgere forstår. Specialisterne oplever også dilemmaer i forhold til at navigere mellem modstridende synspunkter blandt lokale interessenter og mellem lokalt borgersamfund og kommunens politikere. De længstlevende specialisters tilgang til at bevare faglige standarder og professionelle normer står i spænd med ønsket om at yde plads til borgerinddragelse og tillidsskabende processer. En tydelig pointe er, at ældre specialister ofte er mere opmærksomme på de politiske dimensioner og behovet for at fastholde faglige standarder, mens yngre specialister i højere grad prioriterer samarbejdets og tillidsopbygningens betydning og søgningen efter fælles løsninger. En vigtig erfaring er, at frontlinjedeltagelsen betyder, at der opstår behov for facilitation, konfliktstyring og projektledelseskompetencer, som ofte ikke er fuldt dækket af deres oprindelige uddannelse. En vanskelighed kan være, at borgere og interessenter ønsker klare tekniske og videnskabelige løsninger, som ikke altid kan realiseres uden at gå på kompromis med juridiske eller organisatoriske regler. Specialisterne forsøger derfor at balancere mellem at sikre høje faglige standarder og at være lydhøre over for borgernes stemmer og krav—ofte med behov for at anvende ambassadør‑ eller mæglingsteknikker gennem samarbejdspartnere (f.eks. socialarbejdere) for at opnå tillid og konkrete aktiviteter, der kan gennemføres i praksis.

Pædagogiske forskydninger i spil: yngre vs ældre specialister og generalister
Et andet bemærkelsesværdigt fund er forskellen mellem ældre og yngre specialister: ældre specialister fokuserer mere på at opretholde faglige standarder og politiske realiteter, mens yngre specialister søger at fremme samarbejde og tillid gennem mere åbne og inkluderende processer. Denne generationelle forskel påvirker, hvordan de tackler konflikter og hvordan de prioriterer designprocesser i ABIs. Et konkret eksempel viser, at nogle specialister i stressede situationer i feltet forsøgte at anvende sociale netværk og samarbejdspartnere til at nedtrappe konflikter og opbygge tillid—en tilgang som senere blev integreret i projektforløb og beslutningsprocesser. Samtidig oplever mange specialister, at der mangler træning i facilitering, konfliktstyring og projektledelse, hvilket gør det svært at gennemføre ABI‑strategier, der kræver tæt social interaktion og politisk følsomhed. Denne mangel på organisations- og proceskompetencer står i konflikt med behovet for vidensbaseret beslutningstagning og for at sikre, at borgernes stemmer bliver hørt uden at undergrave faglig professionalisme.

Fælles kompetencer og etiske forpligtelser
Artiklen fremhæver, at SLB som frontlinjearbejdere også er bærere af offentlige værdier og etiske standarder. Den refererer til American Society for Public Administration (ASPA) Code of Ethics, der understreger, at offentlige tjenestemænd skal fremme folkets interesser, overholde loven, styrke demokratisk deltagelse, fremme social retfærdighed og faglig excellence. Ligeledes peges der på danske initiativer som DJØF’s Bo Smith‑komité. Ud over faglige kompetencer er der derfor behov for en række etiske og demokratiske kapaciteter hos SLB: forståelse for forskellige demokratiske styreformer (repræsentativ, direkte og deliberativt demokrati), udadvendt rekrytering og mobilisering af lokalsamfundet, samt kapacitet til at balancere mellem åben borgerinddragelse og administrative rammer. For at kunne virke i interaktive policy‑miljøer er det nødvendigt at opbygge kompetencer i design‑tænkning og prototyping af services og processer, dvs. at kunne forestille, teste, fejle og facilitere kreative og inddragende mødefora. Design tænkning anskues som en måde at bringe borgeres og interessenters input ind i offentlige løsninger uden at miste den professionalitet og de økonomiske realiteter, som forvaltningsinstitutionerne er bundet af. Samtidig viser erfaringerne, at design tænkning ikke passer ind i en kultur, hvor faglige specialister er stærkt fokuseret på teknisk parathed, eller hvor generalister er præget af en tendens til at undgå fejl og “fejltagelser” som læringsværktøj.

Lider ved grænsefladerne: konklusioner om kompetencer i interaktive processer
På baggrund af empirien konkluderer forfatterne, at der er behov for et særligt sæt af kompetencer for det kommendegen SLB: Først og fremmest må de kunne læse og forstå det system, de er en del af, herunder magtspil og logikker i spil. Dette inkluderer viden om offentlige institutioners mandat, autoritetsrum, budgetcyklusser og det administrative sprog. Dernæst er det nødvendigt at have bevidsthed om den rolle, man spiller som offentlig ansat, og at balancere mellem repræsentativt og direkte demokrati, inklusive en forståelse af de offentlige værdier—gennemsigtighed, ligelig adgang og ansvarlighed. Tredje kapacitet er evnen til at stå fast over for politisk og civilt pres og opretholde faglig integritet gennem konflikthåndtering, mægling og forhandling. Udover disse centrale kapaciteter fremhæves en række yderligere målrettede kompetencer: kendskab til og evne til at navigere mellem forskellige demokratiske tilgange, evner til outreach og mobilisering af lokale aktører i alle faser af en policy‑proces, samt en kompetence i at anvende og tilpasse participatory design og prototyping (design thinking). Akademiske generalister burde være særligt stærke i at inddrage lay‑viden og at forbinde forskellige vidensformer og netværk, mens akademiske specialister burde være fortrolige med at kommunikere komplekse faglige begreber til borgere og at facilitere konfliktstyring og projektledelse i feltet. Begge grupper bør dog kunne balancere mellem borgerinddragelse og faglige/retlige krav og være i stand til at skabe konkrete og økonomisk forsvarlige løsninger, der stadig lever op til offentlige normer og lovgivning. En central udfordring er at sikre, at inddragelsesprocesserne ikke blot bliver “talerom” uden resultat, og derfor er evnen til at integrere borgeres input i teknisk og økonomisk forsvarlige løsninger altafgørende.

Specifikke empiriske eksempler og metoder
Den konkrete empiri består af analyser af ABIs i København, hvor området‑baserede initiativer fungerer som laboratorier for samproduktion og samskabelse mellem offentlige myndigheder og lokalsamfundet. ABIs kendetegnes ved en localt sekretariat og et forventet stærkt borgerinddragelses­fokus gennem værktøjer som arbejdsgrupper og inkluderende processer. De opererer som mellemled mellem kvarteret og kommunen og som koordinerende enheder mellem interne afdelinger. Den danske erfaring med ABIs viser, at de potentielt kan fremme integrerede fysiske og sociale løsninger og dermed fungere som innovationlaboratorier i offentlig forvaltning. Dataindsamlingen bygger primært på kvalitative interviews med planlæggere i syv ABI‑projekter og kontekstuelle observationer af interaktive processer. Dette giver en forståelse af, hvilke faglige og organisatoriske kræfter der kræves for at få disse processer til at fungere, og hvor der opstår potentiale og barrierer i samspillet mellem akademiske generalister, akademiske specialister og lokalsamfundet.

Overgange fra back‑office til front‑office – praksis og anbefalinger
Artiklen lægger vægt på, at skiftet fra back‑office til front‑office kræver forskellige færdigheder afhængigt af, om SLB er generalister eller specialister. For akademiske generalister er udfordringen at give plads til forskellige typer viden (borgernes viden som lay knowledge og den faglige viden fra specialister) og at facilitere interaktion mellem disse videnformer for at skabe løsninger rodfæstede i borgernes behov, samtidig med at løsningerne forbliver teknisk og økonomisk forsvarlige. Et veldokumenteret eksempel beskriver, hvordan en akademisk generalist afholdt en workshop for borgere og akademiske specialister (arkitekter) for at afklare borgernes behov og udvikle tre konkrete løsningspakker, som alle overholdt de tekniske standarder; disse blev derefter brugt som ramme for borgernes input og beslutninger, således at borgerne blev hørt, mens løsningerne blev holdt inden for en teknisk og økonomisk forsvarlig ramme. For akademiske specialister er kernekompetencerne konfliktløsning, kommunikation, teambuilding og projektledelse, som ofte ikke er en del af de traditionelle specialiserede uddannelser. Et andet centralt fund er, at akademiske specialister ofte står over for vanskeligheden ved at afskære eller oversætte deres tekniske udlæg til et sprog, som borgere forstår; og at de må navigere i et felt med ofte modstridende interesser—både blandt borgere og i forhold til politiske beslutningstagere. Derudover blev der observeret forskelle mellem ældre og yngre specialister: ældre specialister fokuserer mere på politiske dimensioner og faglige standarder, mens yngre ofte prioriterer samarbejde og tillidsopbygning. For at kunne håndtere disse udfordringer fremhæves konkrete organisatoriske og kapacitetsopbyggende foranstaltninger, herunder behovet for facilitationstræning og konfliktstyring, og for at styrke grenselinjekompetencer og netværksmøder med sociale arbejdere og andre relevante aktører i feltet.

Etiske og politiske konsekvenser og uddannelsesmæssige implikationer
Artiklen understreger nødvendigheden af, at SLB ikke blot udfører konsultationer og facilitering, men også står som custodianer af offentlige værdier og som bindeled mellem eksperter og borgere. Dette indebærer, at offentlig uddannelsesinstitutioner bør indarbejde i studieplaner en forståelse af forskellige demokratiske styreformer og en stærk udadvendt mobiliseringsevne over for lokalsamfundet. For eksempel bør studerende i offentlige forvaltninger opnå viden om, hvordan beslutningsprocesser udfolder sig i praksis, og hvordan budgetcyklusser og komitédrift påvirker beslutninger og implementering. Ud over den nødvendige viden om demokrati og governance bør studerende også udvikle færdigheder i outreach og mobilisering af aktører gennem hele policy‑processen og undervisning i design tænkning for offentlige projekter og tjenester. En integreret tilgang anbefales, hvor universiteterne samarbejder tæt med praktikfeltet—frem for at være isolerede i akademiske miljøer—så både metoder og begreber bliver testet i feltet. Dette understreger behovet for case‑baserede undervisningsformer, feltbaseret praktik og løbende feedback mellem praksis og forskning.

Anbefalinger til uddannelse og praksis
På grundlag af analysen foreslår forfatterne en række konkrete kompetenceområder for den næste generation af SLB. For det første skal kandidater kunne kende og læse systemet, de er en del af, hvilket indebærer forståelse af magtspil og logikker i offentlige organisationer og beslutningsprocesser. For det andet er det nødvendigt at være bevidst om sin rolle som offentlig ansat og balancere mellem repræsentativt og direkte demokrati og de værdier (f.eks. gennemsigtighed og ligelig adgang), som SLB forventes at værne om. For det tredje er det væsentligt at kunne stå imod pres og fastholde professionel integritet gennem konfliktløsning og forhandling; særligt akademiske specialister bør udvikle kompetencer i konfliktløsning og mægling, men alle SLB har brug for disse færdigheder. Derudover anbefales det at styrke viden om forskellige demokratiske mode og måder at engagere borgere i beslutningsprocesser samt at udbygge outreach og mobilisering af lokale aktører gennem hele processen.

Anvendelse af design tænkning og prototyping
Et yderligere kapacitetsområde er design tænkning (design thinking) og prototyping af offentlige løsninger og services. Dette indebærer at kunne generere ideer, teste dem, fejle og facilitere kreative og interaktive møder, så borgere og interessenter kan bidrage til løsninger, der er relevante og gennemførlige. Design tænkning repræsenterer en mulig bro mellem de forskellige vidensformer, men kan støde på kulturbarrierer mellem akademiske generalister og specialister, som har forskellige tilgangsformer til fejl og læring. Ved at integrere design tænkning med traditionelle faglige standarder og demokratiske hensyn kan SLB producere løsninger, der er både innovative og gennemførlige.

Drøftelse og konsekvenser for praksis
Artikelens diskussion hælder mod en praksis, hvor forskelligartede aktører og kompetencer i højere grad skal være forenet i et fælles opsøgende og forestillende arbejde i praksisfelter. Dette kræver tæt kontakt mellem universiteter og praksisfeltet, herunder kontinuerlig testning af teorier i feltet, og udvikling af færdigheder gennem kontakt med praksisfeltets udfordringer. Forfatterne understreger, at interaktiv policy‑dannelse ikke er en garanti for succes; fraværet af konkrete resultater eller en følelse af frustration hos borgere og interessenter kan underminere tilliden til staten og føre til marginalisering af faglige kompetencer. Samtidig er der risiko for, at for meget borgerinddragelse kan kompromittere faglighed og lovgivningsmæssighed, hvis der ikke skabes en passende balance mellem deltagelse, faglighed og politiske prioriteringer. Derfor er uddannelsernes og praksisfeltets sammenkobling afgørende: det er nødvendigt at have tæt dialog med praksisfeltet og at indtænke cases og feltbaserede erfaringer i undervisningen. Dette inkluderer at skabe rum for at håndtere konflikter, håndtere vanskelige socio‑politiske situationsforhold og sikre, at deltagerne ikke blot taler, men også fører projekter fremad gennem konkrete handlinger og resultater.

Kapitlernes sammenfatning og konklusion
Artiklen konkluderer, at der er behov for en opdateret forståelse af SLB‑rollen i en tid med interaktive og co‑creationale governance‑former. Dette indebærer at anerkende, at både akademiske generalister og akademiske specialister har afgørende og forskellige kompetencer, som begge er nødvendige i frontlinjen. Det gælder om at udvikle en ny pædagogik i offentlige uddannelser, hvor uddannelsernes strukturer kræver tæt kobling til feltet og en bevidsthed om demokratiske variationer og deres konsekvenser for praksis. Ifølge forfatterne bør uddannelsesinstitutionerne prioriterer: (1) en system‑læsningskompetence hos alle SLB, (2) en bevidsthed om balancen mellem repræsentativt og direkte demokrati og de offentlige værdier, (3) evnen til at stå fast under pres og bevare integritet, samt (4) kompetencer inden for mobilisering, inddragelse og design tænkning som en del af et bredere sæt af værktøjer til interaktive processer. Endelig anbefales det, at højere uddannelser kontinuerligt udveksler erfaringer med praksisfeltet, således at teorier også kan testes og tilpasses i virkelige, politisk og juridisk komplekse miljøer. Konklusionen er, at ikke mindst i en tid med stigende mistrøgtighed til eksperter og elitegrupper, er det nødvendigt at udstyre SLB med kompetencer til at navigere mellem forskellige vidensformer og demokratiske tilgange samt at kunne producere konkrete og gennemførlige løsninger, der både er demokratiske, innovative og effektive.

Referencer (udvalgte)
Agger, A. (2015). Chapter 3: ’Wonderful’ Copenhagen - Coping with segregation and ghettoisation. I A. Björkdahl & L. Strömbom (red.), Divided cities governing diversity. Lund: Nordic Academic Press, pp. 87–108.
Agger, A. & Hedensted Lund, D. (2017). Collaborative Innovation in the Public Sector – new perspectives on the role of citizens? Scandinavian Journal of Public Administration, 21(3), pp. 17–38.
Agger, A. & Sørensen, E. (2018). Managing collaborative innovation in public bureaucracies. Planning Theory, 17(1), pp. 53–73.
Lipsky, M. (1980). Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the individual in public service. Russell Sage Foundation.
Osborne, S. P. (2010a). Delivering Public Services: Time for a new theory? Public Management Review, 12(1), pp. 1–10.
Sørensen, E. & Torfing, J. (2005). The Democratic Anchorage of Governance Networks. Scandinavian Political Studies, 28(3), pp. 195–218.
Torfing, J. et al. (2012). Interactive Governance: Advancing the Paradigm. Oxford University Press.
Zuidermaat, A. (2015). A Systematic Review of Co-Creation and Co-Production. Public Management Review, 17(9), pp. 1333–1357.
OBS: Hele referencelisten følger artiklens litteratur vedrørende co‑production, co‑creation, participatory governance, og street‑level bureaucracy.