H2: Planningssystemen
Planningsystemen
2.1 Wat zijn planningssystemen?
2.2 Componenten van het planningssysteem
2.3 Types van instrumenten
2.4 Diversiteit in planningssystemen
—2.4.1 De dominante ideologie binnen het planningssysteem
—2.4.2 De relatie met andere beleidssectoren
—2.4.3 Bevoegdheidsverdelingen over de beleidsniveaus
—2.4.4 De maturiteit van het systeem, de bestuurscapaciteit en de bestuurscultuur
2.5 Planningstradities in Europa
2. Planningssystemen
2.1 Wat zijn planningssystemen
Planningssysteem: geheel aan institutionele arrangementen en organisatiestructuren die gericht zijn op:
het plannen en beheren van de ruimte
het realiseren van planningsdoelstellingen
Het ESPON Compass project definieert ruimtelijke planningssystemen als volgt:
“Spatial planning systems are the ensemble of institutions that are used to mediate competition over the use of land and property, to allocate rights of development, to regulate change and to promote preferred spatial and urban form”.
planningssysteem bevat bepalingen en instrumenten inzake planning, vergunningen, handhaving en monitoring.
planningssystemen
bestaan uit formele wetgeving rond de ruimtelijke ordening.
In Vlaanderen de CODEX ruimtelijke ordening de belangrijkste formele wettekst. De codex regelt o.a. de procedures voor de opmaak van strategische plannen (beleidsplannen), bestemmingsplannen en verordeningen + de organisatie van de vergunningverlening en handhaving.kunnen ook worden beïnvloed door sectorale wetgeving in andere domeinen.
Bv.: de milieuwetgeving (VLAREM)
gewoonten en gebruiken spelen ook een belangrijke rol in ruimtelijke ordening.
Gebruiken ontstaan in de vergunnings‐ en planningspraktijk en groeien uit tot gewoontes.
Bv.: max bouwdiepte 15mplanningssysteem wordt gevormd door verschillende bevoegdheidsverdelingen en rollen. Meestal is ruimtelijke ordening lokaal en hebben bovenlokale besturen een toezichtshoudende rol.
Vlaanderen: het gewest, de provincie en de gemeenten aparte bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening.actorennetwerken vormen een onderdeel van een planningssysteem.
= de netwerken tussen organisaties, overheidsinstanties, experten, professionals en private actoren die het beleid vorm geven.
Deze actorennetwerken hebben impact op beleidsvorming + op de dagdagelijkse uitvoering en opvolging van de ruimtelijke ordeningspraktijk.
→ de laatste jaren groeien de inzichten dat planning geen exclusief domein is van overheden alleen.
Ook in politieke wetenschappen: “government” naar “governance”: samenspel tussen publieke en private actoren in het beleid.
Governance = de manier waarop iets bestuurd wordt.
Compas rapport spreekt hier van “territorial governance”
Territorial governance comprises (omvat) the institutions that assist in active cooperation across government, market and civil society actors to coordinate decision‐making and actions that have an impact on the quality of places and their development..
Institutions verwijst niet naar organisaties maar naar de formele (wetgeving) en informele regels (gebruiken en praktijken) in het planningssysteem.
2.2 Componenten van het planningssysteem
Planningssysteem bestaat uit 4 componenten:
Planning:
uitwerken van toekomstvisies voor specifieke ruimtes
ontwikkelen van acties om toekomstvisie te implementeren
Toekomstvisie komt tot stand door analyse van de bestaande toestand, het formuleren van een of meerdere planningsproblemen (of sleutelkwesties), het ontwikkelen van mogelijke toekomstscenario’s (bv via ontwerpend onderzoek of via scenarioplanning).
+ intensief overleg tussen verschillende belanghebbenden zoals andere overheidsadministraties, burgers en bedrijven (bv door het organiseren van participatie in planningsprocessen).
Resultaat = actieprogramma dat als doel heeft om een gewenste ruimtelijke inrichting/structuur te verwezenlijken.
Vergunnen: praktijk waarbij individuele bouwaanvragen worden getoetst aan de bestaande regelgeving, gebruiken en gewoonten.
Vlaanderen: in is principe elk bouwwerk vergunningsplichtig tenzij het is vrijgesteld van vergunning. Vaak is er in het vergunningsbeleid een relatie (naast elkaar of geïntegreerd) met andere vergunningen die noodzakelijk zijn, bv voor de exploitatie.
Sinds 2014 zijn milieuvergunningen inbegrepen.
Handhaving: controleren en beteugelen van misdrijven tegen de regelgeving in het planningssysteem.
Manier van optreden is sterk verschillend tussen landen. Sommige systematisch, andere sporadisch.
Handhaving bestaat uit een preventief luik, een rechtsherstellend en een curatief luik:
preventieve luik is gericht op het verhinderen of ontmoedigen van misdrijven: o.a. de toezicht en opsporing van misdrijven.
rechtsherstellende luik kan bestaan uit het regulariseren van bepaalde misdrijven al dan niet na het betalen van een vergoeding of na een minnelijke schikking
curatieve luik is gericht op het herstel van een misdrijf
Monitoring: opvolgen van ruimtelijke ontwikkelingen aan de hand van data.
Vlaamse overheid: ruimte monitor, waarbij de evoluties van belangrijke beleidsdoelstellingen worden opgevolgd aan de hand van de beschikbare geodata.
Data verzamelen is belangrijk om te zien of bepaalde beleidsmaatregelen in het planningssysteem wel effectief zijn. Een belangrijke indicator voor de bouwshift is bijvoorbeeld het ruimtebeslag, of de totale oppervlakte aan ruimte die is ingenomen voor menselijke activiteiten.
2.3 Types van instrumenten
Planningsinstrument: een geheel van wettelijk omschreven technieken, procedures en processen waarmee een overheid een bepaald planningsdoel kan bereiken.
Het Compass project (ESPON) is op basis van een vergelijking tussen 32 Europese landen tot een 4‐tal verschillende types van instrumenten gekomen (alle volgende types zijn volgens ESPON):
Visiedocumenten: als doel om een toekomstig gewenste ruimtelijke toestand te schetsen of om ruimtelijke principes uit te werken.
Een typische middellange of lange tijdshorizon tussen 15 en 50 jaar. Vaak normatieve documenten, die niet al te gedetailleerd zijn.
Bv.: strategische visie van het beleidsplan Ruimte Vlaanderen schetst de gewenste ruimtelijke toestand voor Vlaanderen in 2050.
Europa heeft er geen. Er is wel een gedeelde ruimtelijke visie opgemaakt door een paar lidstaten:
Spatial Vision: Noordwest Europa: streeft naar de ontwikkeling van samenhangende stedelijke regio’s en goede multimodale verbindingen tussen deze regio’s
in BENELUX visies voor grensoverschrijvende regio NL, BE en L.
Strategische plannen: geïntegreerde en op wetenschappelijke inzichten gebaseerde lange termijn kaders, die een gecoördineerde actie tussen verschillende beleidsniveaus en sectoren nastreven.
Deze planning had opmars in ‘90 in de planning, vooral uit onvrede met de bestemmingsplannen, ook in Vlaanderen (structuurplanning).
Strategische plannen bestaan uit strategische doelstellingen + operationele kaders om de doelstellingen te realiseren.
Structuurplan Vlaanderen (1997) = een prototype voorbeeld van een strategisch plan. Het structuurplan werkte een visie uit voor de toekomstige ontwikkeling van Vlaanderen met een planningshorizon van 15 jaar. Samen met de visie werd er een operationeel kader ontwikkeld met concrete acties en doelstellingen om de visie te realiseren.
Met de decreetswijziging (1996) werd het opmaken van strategische plannen (structuurplannen) voor de verschillende beleidsniveaus in Vlaanderen verplicht.
Beleidskaders: beleidsvoorstellen en criteria voor specifieke territoria die een referentie vormen voor andere plannen of beleidsbeslissingen.
Beleidskaders gaan over specifieke aspecten (bv rond woningkwaliteit of rond natuurontwikkeling) en zijn meestal niet bindend voor burgers of bedrijven, maar meestal wel voor andere overheden.
De beleidskaders op lokaal niveau bestaan vaak uit Masterplannen of structuurschetsen.
masterplan: vaak gebruikt om toekomstige stedenbouwkundige ontwikkelingen voor grotere gehelen (buurten, wijken, …) weer te geven. Is bedoeld als leidraad voor latere achtitectuuropdrachten
structuurschets geeft een conceptuele 2D weergave van de gewenste ontwikkeling van een bepaalde ruimte.
Relatieve instrumenten: bindende instrumenten zoals bestemmingsplannen en verordeningen die bindend zijn voor burgers, bedrijven en overheden.
Bestemmingsplannen opgemaakt door de lokale beleidsniveaus. Ook verordeningen worden beschouwd als regulatieve instrumenten.
2.4 Diversiteit in planningssystemen
Planningssystemen, en bij uitbreiding territorial governance systemen kennen een grote diversiteit. Overheden van verschillende landen/werelddelen hebben gezocht hoe ze beleidsmatig om kunnen gaan met de basisproblematiek van planning, met name het allocatie en verdelingsvraagstuk.
De uitbouw van nationale planningssystemen hangt samen met de uitbouw van de welvaartsstaat. De meeste nationale wetten kwamen tot stand in de loop van de 20e E.
Belgische eerste wet: 1962.
opkomst moderne Franse planning: begin ‘50
Nederlandse nationale planning (oorsprong Woningwet): 1901
Welke soort planningssystemen tot stand kwamen heeft te maken met:
historische en culturele condities: de historische beleids‐ en bestuurscultuur
grondwettelijke en administratief kader
ruimtelijke context: de specifieke problematiek die men wenste aan te pakken en
politieke ideologie: de intellectuele invloeden die toen gangbaar waren.
Grondprincipes van het Belgische planningssysteem werd bv bedacht door stedenbouwkundigen tijdens het interbellum en tijdens de bezetting van de tweede wereldoorlog. Het ontworpen planningssysteem in België diende vooral om de heropbouw en economische groei te stimuleren na de oorlog, waardoor er een sterke nadruk kwam te liggen op de opmaak van streekplannen en gewestplannen.
Diversiteit in planningssystemen komt voort uit een aantal kenmerken:
dominante ideologie binnen het planningssysteem
relatie met andere beleidssectoren
bevoegdheidsverdelingen over de beleidsniveaus
maturiteit van het systeem, de bestuurscapaciteit en de bestuurscultuur
2.4.1 De dominante ideologie binnen het planningssysteem
Ideologie = belangrijk in de uitbouw van planningssystemen, en vooral omtrent de eigendomsrechten.
Verschillende opvattingen binnen de planningsbenaderingen in hoeverre de overheid zich mag of kan inmengen in het ruimtegebruik:
collectief ingestelde landen (bv in ex‐communistische landen): grondmarkt blijft grotendeels in de handen van de overheid
zeer liberale landen: minimum inmenging van de overheid
in ex‐sovjet landen zijn de bestemmingsplannen vaak zeer gedetailleerd met zeer bepalende voorschriften inzake vorm, materiaalgebruik en functies.
de Angelsaksische landen, aan de andere kant van het spectrum: vaak geen bindende bestemmingsplannen bestaan zoals we zullen zien voor de UK.
Laatste decennia: marktwerking krijgt meer ruimte in het planningssysteem = neoliberale evolutie. Overheden laten daarbij meer ruimte aan marktpartijen (bv ontwikkelaars) om vorm te geven aan de ruimtelijke ordening.
Kenmerken van evolutie: hervormingen waarbij meer flexibiliteit in het planningsinstrumentarium wordt nagestreefd, en planningsinstrumenten steeds minder juridisch bindend worden.
Ook innige samenwerking met marktpartijen door besturen wordt soms beschouwd als een neoliberale tendens. Samenwerking tussen openbare besturen en private partijen krijgen in de praktijk vorm door bv publiek private samenwerking voor stadsontwikkeling.
2.4.2 De relatie met andere beleidssectoren
De feitelijke ordening van de ruimte wordt in de praktijk aangestuurd door heel veel verschillende beleidssectoren, zoals het huisvestingsbeleid, etc.
Beslissingen en beleidslijnen binnen die sectoren kunnen een zeer grote ruimtelijke impact hebben. Bv bij het aanleggen van een nieuwe weginfrastructuur, heeft dit gevolgen voor de economische en demografische ontwikkelingen van een ruimer gebied. Ook de wetgeving in het milieubeleid (denk bv aan de actuele discussies rond het stikstofbeleid) hebben vaak een enorme ruimtelijke impact.
In sommige landen vormt het planningssysteem een “integrator” tussen al die beleidsdomeinen. Dat wil zeggen dat vanuit het ruimtelijke beleid richtlijnen worden ontwikkeld die doorwerken in de sectoren.
Bv.: structuurplan Vlaanderen waarin:
vrij gedetailleerde richtlijnen werden opgenomen inzake de hiërarchie en inrichting van gewestwegen, die vervolgens door werkten in het sectorbeleid
richtlijnen voor bv de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen en de economische ontwikkeling van gemeenten en steden
→ integrerend ruimtelijk beleid = een facetbenadering.
Andere landen: sector naast ander sectoren met eigen doelstellingen.
Vlaamse planning van facetbenadering naar sectorbenadering. De strategische visie van het beleidsplan ruimte doet geen uitspraken meer die doorwerken in het infrastructuurbeleid of het natuurbeleid en positioneert zich naast deze beleidssectoren.
De scope van de formele wetgeving is eveneens bepalend voor het planningssysteem. Vaak aparte wetgeving voor het planningssysteem.
Laatste jaren: integratietendensen waarbij sectoren met een grote ruimtelijke impact steeds meer worden geïntegreerd in één wet.
Ondanks de integratietendensen in de wetgeving van sommige landen, hebben planningssystemen vaak te maken met bestuurlijke fragmentatie en sectorale verkokering.
→ Verschillende beleidssectoren ontwikkelen vaak wetgeving en beleid die op het terrein tot contradicties leiden en moeilijk te integreren zijn.
Bv.: verweving wordt nagestreefd tussen woon‐ en werklocaties in de ruimtelijke planning, maar dit wordt verhinderd door bepalingen uit het milieubeleid die verweving verbieden.
Elke beleidssector streeft op zich gerechtvaardigde doelstelling na, maar dat leidt soms tot tegenstellingen. Hoe meer die doelstellingen ook juridisch verankerd worden, hoe moeilijker het vaak is om werkbare oplossingen te vinden.
2.4.3 Bevoegdheidsverdelingen over de beleidsniveaus
Bevoegdheden doorgaans verdeeld in verschillende beleidsniveaus. Het nationale of regionale niveau is doorgaans het beleidsniveau dat het wettelijk kader voor het planningssysteem vastlegt.
OECD maakt onderscheidt in governance structuur tussen:
gecentraliseerde unitaire staten: macht zit bij de nationale overheid, hoewel sommige bevoegdheden kunnen omschreven worden voor lokale besturen of subnationale niveau’s.
(bv Japan, Israël)gedecentraliseerde unitaire staten: groot deel van de bevoegdheden getransfereerd naar lokale of subnationale bestuursniveaus (zoals bv de provincies).
(bv Nederland)geregionaliseerde unitaire staten: bestaan uit regio’s die een verregaande autonomie hebben, en vaak ook en eigen democratisch verkozen bestuur.
Autonomie = de vrijheid en het vermogen van een entiteit om zelfstandig beslissingen te nemen.federale staten: deelstaten die eigen wetten kunnen opmaken.
( bv Zwitserland, België)
België: sinds 1980 zijn bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening en planning overgedragen aan gewesten. Gevolgen: Vlaamse, Brusselse en Waalse planningssystemen zijn vandaag erg verschillend.
Ook lokale besturen zijn belangrijk in planningssysteem. In de meeste landen:
lokale besturen: regulatieve instrumenten zoals bestemmingsplannen
hogere besturen: niet juridisch bindende instrumenten hanteren
→ lokale besturen kennen de lokale situatie het best en zijn dus een meer geschikt niveau om gedetailleerde bestemmingsplannen op te maken.
België is een anomalie op deze algemene stelregel, waar de bindende bestemmingsplannen (gewestplannen) opgemaakt werden door de Belgische staat.
Binnen Europa zijn er verschillende verhoudingen in de bevoegdheden van nationale (bovenlokale) en lokale besturen:
FR en NL = centralistisch bestuur: nationale overheden hebben een vrij dwingend beleid, dat moet worden opgevolgd door lokale besturen.
Portugal en Griekenland: de lokale besturen veel meer autonomie en is de bovenlokale sturing dan weer miniem.
Evoluties in mate van centraliteit binnen Europa. In UK, NL en regio’s als Vlaanderen: sterke decentralisatie gebeurd van bevoegdheden.
Argumentatie voor decentralisatie:
+ de wil om de besluitvorming binnen planning meer democratisch te maken. Het principe van subsidiariteit stelt dat een bevoegdheid zo dicht mogelijk bij de burger moet zitten (bij voorkeur dus het lokale niveau), tenzij er grondige redenen zijn om bevoegdheden toe te kennen aan de hogere bestuursniveaus.
- een overmatige decentralisatie soms tot coördinatieproblemen op bovenlokaal niveau.
Bv.: in Vlaanderen zijn de bevoegdheden voor lokale besturen inzake het vergunningsbeleid van grote detailhandelszaken uitgebreid. Maar een vergunning voor een grootschalige handelszaak kan negatieve gevolgen hebben op het handelsapparaat van de naburige gemeente.
→ balans zoeken tussen democratische legitimiteit van planning vs effectiviteit op een hoger schaalniveau.
2.4.4 De maturiteit van het systeem, de bestuurscapaciteit en de bestuurscultuur
NL en FR kennen een langdurige traditie in de ruimtelijke planning > vaak hoge bestuurscapaciteit inzake planning = overheid heeft voldoende gespecialiseerd personeel in dienst om de vier componenten van het planningssysteem naar behoren te vervullen.
Nationale planningssystemen meer recent opgekomen? De klemtoon ligt op lokale besturen. Soms zijn lokale besturen onvoldoende uitgerust om alle kerntaken van het planningssysteem te vervullen.
Politieke cultuur speelt rol. Veel corruptie? Het planningssysteem zal weinig transparant zijn.
2.5 Planningstradities in Europa
Binnen de diversiteit van planningssystemen zijn planningsfamilies, dit zijn groepen van landen die een gelijkaardig systeem kennen.
Het EU‐compendium ruimtelijk planning onderscheidt 4 verschillende tradities:
De regionale planningsaanpak: gekenmerkt door een nadruk op economische planning en investeringen in de economie en een gecentraliseerd beleid.
Bv.: Frankrijk en Portugal.De comprehensieve aanpak: een facetbenadering van planning met een sterke hiërarchie in de plannen en een grote mate van centralisatie.
Bv.: België en Nederland, de scandinavische landen
De management aanpak; gericht op lokale plannen en lokaal beleid (UK )
De stedenbouwkundige aanpak: grote rol voor beeldkwaliteit en architectuur en met vaak zeer gedetailleerde regels.
Bv.: Italië en Spanje