Hallinnon käsitteen ja vallan kolmijaon ymmärtäminen

Mitä hallinnolla tarkoitetaan? Vallan kolmijako-oppi ja hallinnon määritelmä

Montesquieun vallan kolmijako-oppi

• Charles-Louis de Secondat, La Brèden ja Montesquieun paroni ($1689-1755$) on tunnettu teoksestaan "De l’Esprit des Lois" ($1748$).
• Keskeinen ajatus: Montesquieu hahmotteli vallan kolmijako-opin, jonka mukaan valtion eri valta-muodot (lainsäädäntövalta, täytäntöönpanovalta ja tuomiovalta) tulee pitää toisistaan erillään.

Vallan muodot ja niiden määritelmät:

• Lainsäädäntövalta: Tarkoittaa uusien lakien säätämistä ja olemassa olevien lakien muuttamista tai kumoamista.
• Täytäntöönpanovalta (hallinto): Viittaa hallinnon tehtävään toimeenpanna ja soveltaa lakeja sekä huolehtia julkisista palveluista.
• Tuomiovalta: Liittyy lakien soveltamiseen yksittäistapauksissa ja oikeudellisten riitojen ratkaisuun.

Montesquieun perusteet vallanjaolle:

• Vapautta ei olisi, jos vallat keskittyisivät samalle henkilölle tai elimelle. Tämä estää tyrannian vaaran.
• Lainaus (englanniksi, alkuperäisestä ranskankielisestä teoksesta): "When in the same person or in the same body of magistracy the legislative authority is combined with the executive authority, there is no freedom, because one can fear lest the same monarch or the same senate make tyrannical laws in order to carry them out tyrannically. Again there is no freedom if the authority to judge is not separated from the legislative and executive authorities. If it were combined with the legislative authority, power over the life and liberty of the citizens would be arbitrary, for the judge would be the legislator. If it were combined with the executive authority, the judge could have the strength of an oppressor. All would be lost if the same man or the same body of principas, or of nobles, or of the people, exercised these three powers: that of making laws, that of executing public resolutions, and that of judging crimes or disputes between individuals." (The Spirit of Laws, Book XI, Chapter 6).

Vallanjaon vaikutukset ja esimerkit:

• Laaja omaksuminen: Montesquieun vallanjako-oppi on omaksuttu laajasti erityisesti länsimaisissa liberaalidemokratioissa.
• Checks and balances: Vaikuttanut erityisesti angloamerikkalaisessa perinteessä niin sanottuun checks and balances -ajatteluun.
• Esimerkkejä toimeenpanosta:
  • Yhdysvallat: Perustuslaki rakentuu vallan tasapainottamisen periaatteelle, jossa kongressi, presidentti ja korkein oikeus valvovat ja rajoittavat toisiaan.
  • Etelä-Afrikka: Vallanjako on viety fyysisesti pitkälle; Parlamentti Kapkaupungissa, presidentin hallinto Pretoriassa ja korkein oikeus Bloemfonteinissa. Kaupunkien välillä on satoja kilometrejä.

Vallan kolmijako-oppi Suomessa

• Noudattaminen: Suomessa vallan kolmijako-oppia ei ole noudatettu orjallisesti, mutta sen pääpiirteet on omaksuttu valtiosääntöön.
• Suomen perustuslaki (731/1999), 3 §:
  • Lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta, joka päättää myös valtiontaloudesta.
  • Hallitusvaltaa käyttävät tasavallan presidentti sekä valtioneuvosto, jonka jäsenten tulee nauttia eduskunnan luottamusta.
  • Tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus.

Kriittisiä näkemyksiä Suomen mallista:

• Antero Jyränki ($1933-2020$): Teoksessaan "Valta ja vapaus – Valtiosääntöoikeuden yleisiä kysymyksiä" ($2003$, s. $146$) hän totesi, että "[v]allanjakoperiaate on Suomen järjestelmässä nykyisin vain eduskunnan ensisijaisuutta ja sen johdannaisia modifioiva periaate, jonka toteutus on -- enää kovin vaatimatonta."
• Ilkka Saraviita ($1940-2013$): Uutta, vuoden $2000$ perustuslakia koskeneessa kommentaariteoksessaan (”Perustuslaki”, $2011$, s. $73$) hän totesi, ettei uudessakaan valtiosäännössä haluttu irtautua Suomen Hallitusmuodon ($94/1919$) perusajatuksesta säätää samassa yhteydessä näennäisesti rajoituksettomasta ja aidosta vallan jaosta tehtäväjaon nimikkeellä sekä samalla parlamentarismista, jonka myötä eduskunta tunkeutuu monissa kohdin hallintovallan sektorille.
• Jyränki ($2003$, s. $149-150$): Suomen mallin pohjalta oli vaikea jäljittää, palautuiko vuoden $1919$ puolipresidentiaalinen järjestelmä enemmän Montesquieun oppeihin vallan tasapainottamisesta kuin saksalaisfilosofi Georg Wilhelm Friedrich Hegelin ($1770-1831$) kannattamaan monarkkiseen perinteeseen. Vuoden $2000$ perustuslaissa oli hänen analyysinsa mukaan vähemmän jälkiä kummastakaan.
• Mikael Hidén – Ilkka Saraviita ($1977$, s. $21$): Havaitsivat mainitun ristiriidan jo vanhan hallitusmuodon aikana.
• Heikki Kulla ja Janne Salminen ($2024$, s. $22-23$): Huomauttaneet, ettei valtiosäännön kolmijako Suomen oikeusjärjestyksessä ole ehdoton, vaan useissa kohdin suhteellinen. Kaikkea toimintaa ei voida selkeästi luokitella lainsäädäntöön, hallintoon tai tuomiovaltaan. Perustuslaissa ei myöskään määritellä tyhjentävästi lainsäädäntöä tai tuomiovaltaa.

Hallinnon käsite:

• Oikeudellinen luonne: Kysymys vallanjaosta on lähtökohtaisesti valtiosääntöoikeudellinen, joskin Jaakko Husa ($2004$, s. $159-243$) on käsitellyt teemaa myös hallinto-oikeudellisesta näkökulmasta.
  • Lainsäädäntövallan käyttö kuuluu valtiosääntöoikeuden piiriin.
  • Tuomiovaltaan liittyy lähinnä prosessioikeudellisia kysymyksiä.
• K.J. Ståhlbergin ($1865-1952$) negatiivinen määritelmä: Teoksessaan "Suomen hallinto-oikeus, yleinen osa" ($1913$) Ståhlberg totesi (s. $2$):
  • "[Hallinto] käsittää kaiken sen valtiotoiminnan, joka ei ole lainsäädäntöä eikä lainkäyttöä."
  • "[H]allinnolla -- tarkoitet[tiin] sitä, kun valtio voimassa olevan lain, oikeusjärjestyksen rajoissa toimii tehtäviensä ja tarkoitustensa toteuttamiseksi. Siten hallinto laajemmassa merkityksessä eli, niin kuin sitä myöskin nimitetään, toimeenpanovan vallan käyttäminen eroaa sekä lainsäädännöstä, lainsäädäntövallan käyttämisestä, että myöskin lainkäytöstä, tuomiovallan käyttämisestä."
• Ståhlbergin erottelu hallinnon sisällä (s. 3):
  • Hallitus: Ylin toimeenpanovallan käyttäjä (valtioneuvosto).
  • Varsinainen hallinto: Hallituksen alaisena toimivien viranomaisten toimittamaa hallintoa (valtiohallinto ja itsehallinto, esim. kunnat).
  • Ståhlbergin mukaan myös hallinto-oikeudellinen lainkäyttö (hallinnon alalla syntyvien riitojen ratkaisu) kietoutuu hallintoon.
• Woodrow Wilson ($1856-1924$): "Administration is the most obvious part of government; it is government in action; it is the executive, the operative, the most visible side of government, and is, of course, as old as government itself. It is government in action…" ("The Study of Administration", $1887$, s. $198$).
• Ahmet Nohutçun (Parlak – Doğan $2022$, s. $2-3$) määritelmä: Hallintoa voidaan kuvata ihmisten ja työvälineiden organisoinniksi ja hallinnaksi, joiden kautta valtio saavuttaa tavoitteensa – se on siis julkisen politiikan toteuttamista ja toimeenpanoa. Määrittely: "central and local bureaucratic institutions, mechanisms and relations, manpower, tools and equipment, and their management, other than the legislative and judicial powers in state organization, which produce public goods and services, are subject to public law, determine and implement public policies in order to ensure the public good, which is the raison d’être of the state."

Julkinen hallinto: rakenteellinen ja toiminnallinen ulottuvuus

• Rakenteellisuus: Ilmentää organisatorista näkemystä valtiosta ja sen apuorganisaatioista.
  • Suppeassa merkityksessä: Erilaiset julkiset laitokset ja organisaatiot sekä niiden toiminta.
  • Laajassa merkityksessä: Jopa koko julkisen vallan organisointi ja toiminta.
• Toiminnallisuus: Julkinen hallinto toteuttaa poliittisten elinten määrittelemää julkista politiikkaa tiettyjen sääntöjen ja periaatteiden puitteissa.
• Vuorovaikutus: Rakenteet ovat edellytys politiikan täytäntöönpanolle, ja julkinen hallinto voi myös osallistua suoraan tai välillisesti julkisen politiikan päätöksentekoon (Ks. esim. Parlak – Doğan $2022$, s. $3$).

Kullan ja Salmisen (2024) kolmitasoinen määrittely julkishallinnosta Suomessa

Heikki Kulla ja Janne Salminen ($2024$, s. $22$) esittävät, että pelkän negatiivisen määrittelyn sijaan julkishallinto tulisi määritellä myös sen tehtävien tai tarkoituksen (esim. julkisen intressin edistämisen) kautta. Tämäkin määritelmä on tosin ongelmallinen, sillä viranomaiset voivat toimia joissain tilanteissa myös toistensa vastapuolina. He esittävät kuitenkin kolmitasoisen määrittelyn, jonka mukaan julkishallinto voidaan ymmärtää:

• Organisatorisessa merkityksessä: Hallintorakenteena, joka koostuu julkisyhteisöistä, viranomaisista, erillisistä hallintoelimistä ja muista hallintotehtäviä hoitavista yksiköistä.
• Muodollisessa merkityksessä: Kaikenlaisena julkisten viranomaisten toimintana, riippumatta siitä, onko kyse hallintotoiminnasta vai muusta toiminnasta (esim. säädöstyyppinen päätös).
• Aineellisessa eli materiaalisessa merkityksessä: Varsinaisena hallintotoimintana eli toimintana, joka koostuu hallintoasioiden ja -tehtävien hoitamisesta.