Apuntes sobre Democracia, Agencia y Estado

Democracia, Agencia y Estado: Teoría con Intención Comparativa

Este libro de teoría política explora la relación entre democracia y estado, argumentando que esta relación es fundamental pero a menudo ignorada. El autor presenta nuevas perspectivas sobre ambos conceptos a través de este análisis.

El Ser Humano como Agente/Ciudadano

La democracia, incluso en su forma limitada como democracia política, se basa en la concepción del ser humano como un agente. Este agente ha ganado, a través de procesos históricos diversos, el derecho a ser reconocido y legalmente respaldado como ciudadano con derechos civiles, sociales y culturales. Este ser humano como agente/ciudadano es el micro-fundamento que conecta los aspectos empíricos y normativos de la democracia.

Intención Comparativa y Motivación Moral

El libro busca abrir camino a investigaciones empíricas y comparativas. Está motivado por la preocupación sobre las deficiencias de las democracias contemporáneas, especialmente en América Latina, y las realidades sociales que las sustentan.

Capítulo III: El Estado: Definición, Dimensiones y Surgimiento Histórico

Nivel de Análisis Macro

El análisis se enfoca en el estado desde un nivel macro, descomponiéndolo en dimensiones útiles para el estudio teórico y empírico, y luego trazando su unidad a través de los elementos descubiertos.

Definición del Estado

El estado se define como:

Esta definición tiene una fuerte influencia weberiana, aunque especifica e interpreta la definición de Weber en un aspecto importante: el estado reclama el monopolio de la autorización legítima del uso de la fuerza física, no necesariamente el monopolio del uso legítimo de facto de esa fuerza.

El Sistema Legal como Aspecto Constitutivo

El sistema legal es un aspecto constitutivo del estado. Weber era ambiguo sobre este punto, pero una interpretación más precisa es que el estado moderno obtiene la validez para la autorización legítima del uso de la coerción física de sus reglas legales.

El Poder del Estado

El surgimiento y funcionamiento del estado implican una gran concentración de poder. El estado procesa y condensa poderes que emergen de la sociedad, a la vez que genera sus propios poderes, resultando en políticas públicas (u omisiones). La ponderación de las condensaciones sociales y las concentraciones de poder estatal es una cuestión empírica compleja.

Dimensiones del Estado

El estado puede ser descompuesto en cuatro dimensiones:

1. Estado como conjunto de burocracias: Organizaciones complejas con responsabilidades legalmente asignadas para el bien común (Eficacia del estado).

2. Estado como sistema legal: Un entramado de reglas sancionadas y respaldadas legalmente que penetran y co-determinan numerosas relaciones sociales (Efectividad del sistema legal).

3. Estado como foco de identidad colectiva: Un intento de ser un foco de identidad colectiva, afirmando ser un estado-para-la-nación, para-el-pueblo, o para-la-ciudadanía (Credibilidad del estado).

4. Estado como filtro: Un intento de regular la apertura/cierre de espacios y fronteras entre el interior y el exterior de su territorio, mercado y población (Dimensión de filtrado).

Además, el estado se constituye como tal cuando es reconocido por otros estados y organizaciones internacionales.

Estas dimensiones son tendencias, no atributos a priori. Las bajas capacidades estatales afectan seriamente el funcionamiento de un régimen democrático.

Carácter Burocrático del Estado

La dimensión organizacional del estado está ordenada burocráticamente, con relaciones jerárquicas de mando y obediencia formalmente establecidas. Esto es inherentemente desigualitario, especialmente para grupos discriminados. Los encuentros entre ciudadanos y burocracias estatales son importantes para la calidad de la democracia.

Definición de Gobierno

El gobierno se define como:

Características del Estado en un Régimen Democrático

1. Promulga y respalda los derechos de participación y las libertades del régimen.

2. Implementa y protege los derechos y libertades mencionados.

3. Delimita al electorado (los ciudadanos políticos del régimen).

El sistema representativo no se agota en los canales del régimen democrático. Intereses económicos, instituciones internacionales, funcionarios estatales, y movimientos sociales influyen las omisiones y decisiones del estado. Es necesario preguntarse sobre el peso efectivo de los canales de representación democrática sobre las decisiones del gobierno y el estado.

La principal fuente de legitimación de las políticas públicas proviene del régimen democrático, a través de elecciones limpias. Otros insumos carecen de esta legitimación ex ante. El régimen es solo parte del proceso de toma de decisiones.

Problemas Prácticos

• ¿En qué grado pesan los insumos del régimen sobre otras influencias?

• ¿Cuál es la selectividad estratégica de las instituciones del estado?

• ¿Hasta qué punto la autoridad representa las aspiraciones expresadas a través del régimen democrático?

• ¿En qué circunstancias serían admisibles políticas públicas que se desvíen de esas aspiraciones?

En América Latina, los insumos del régimen han sido débiles y discontinuos, capturados por intereses que dificultan la promoción del bien común. Esto ha afectado la eficacia, efectividad y credibilidad de estos estados.

Preocupación Central

El libro destaca el escaso poder de los gobiernos democráticamente electos en América Latina para gobernar efectivamente sobre cuestiones importantes y avanzar en la democratización y el bienestar.

Reflexión Analítica sobre las Asociaciones Complejas

Toda autoridad de una asociación argumenta que sus decisiones son para el bien de la asociación y sus miembros. Las asociaciones con algún nivel de complejidad desarrollan un centro desde el cual algunos individuos afirman tener el derecho de hablar en nombre de la asociación e invocar el bien común.

Es en nuestro interés participar en la creación o aceptar la existencia de esferas de toma de decisiones que proporcionan bienes comunes y toman decisiones obligatorias. Deseamos que esas autoridades tengan suficiente poder para tomar decisiones y para hablar por la asociación, interna y externamente.

Las autoridades exhiben la auto-imagen elaborada de la asociación, el "nosotros" que dicen representar. En las asociaciones grandes y complejas, el concepto normativo que el centro postula de sí mismo y de la asociación suele ser un mecanismo mediante el cual nos reconocemos como parte de un "nosotros". Los intentos de desarrollar un sistema de reconocimiento colectivo llevan a trazar los límites de la asociación a través de distintos tipos de marcas que indican pertenencia.

El hecho que a algunos individuos se les reconozca la potestad de decidir y hablar en nombre de la asociación tiene importantes consecuencias. Los ocupantes de estos papeles desarrollan un interés por normalizar su propia autoridad, aumentando de esta manera la probabilidad de que sus decisiones sean regularmente aceptadas e implementadas. Esto da lugar a la burocratización y legalización de la asociación.

La burocratización es concomitante a legalización: varios tipos de reglas son promulgados con el propósito de regular las relaciones entre sus líderes y sus miembros. Cuando una asociación establece control sobre un territorio, se transforma en el fenómeno moderno que denominamos estado. El estado tiene una característica especial: externaliza dinámicamente su legalidad. En contraste con otras asociaciones, el estado intenta controlar diversos aspectos del funcionamiento de otras asociaciones, grupos e individuos que delimita.

Desde abajo, como miembro ordinario de la asociación, tengo un interés que contrarresta con el que exista un centro efectivo de toma de decisiones. Este interés es el de ser protegido de decisiones que podría considerar arbitrarias o seriamente perjudiciales. Esto implica que, especialmente en asociaciones complejas, nos enfrentamos a un dilema crucial: mi deseo racional de pertenecer a una asociación que es efectiva, enfrentado a mi no menos racional deseo de estar protegido de decisiones que, a mi entender, son perjudiciales o inapropiadas.

La fórmula Quis custodiet ipsos custodes? sintetiza este enigma.

Observamos entonces una de las grandes ambivalencias de la vida social y uno de los grandes desafíos de la política. Constantemente producimos y reproducimos relaciones sociales jerárquicas, a menudo formalizadas. Normalmente aceptamos estas relaciones porque son condición de la vida social, especialmente en los tiempos modernos; ellas son necesarias para cuestiones a las que les otorgamos importancia, tales como la provisión de bienes colectivos y la solución de problemas de acción colectiva y, de manera más general, para un nivel razonable de orden y previsibilidad de las relaciones sociales. Su ausencia nos conduce a un estado de naturaleza hobbesiano, mientras que la exageración de su aspecto opresivo nos lleva a un mundo Kafkiano.

Revisión Histórica de la Construcción del Estado en el Noroeste

El estado moderno emergió en el Noroeste tras largas y violentas luchas. Algunos gobernantes lograron expropiar el control de los medios de coerción física y de administración a otras asociaciones políticas, creando burocracias de funcionarios asalariados.

El desarrollo del estado moderno implica la decisión del príncipe de desposeer de poder administrativo a los portadores "privados", independientes que existen a su alrededor. Este proceso es similar al desarrollo de la empresa capitalista a través de la gradual expropiación de los productores independientes. En el estado contemporáneo, la "separación" de los medios materiales de administración del cuerpo administrativo ha sido implementada de manera rigurosa.

Junto a estos cambios, emergido un Rechsstaat, o Estado de Derecho. La legalización y burocratización del estado fue consecuencia del interés de los gobernantes en normalizar el funcionamiento interno del estado y las relaciones con sus principales interlocutores, así como realizar un reclamo legalmente legitimado de monopolizar la autorización del uso de la coerción física. Los prusianos continuaron siendo súbditos políticos -no ciudadanos-pero en muchas relaciones civiles y comerciales pudieron esperar ser tratados de acuerdo a reglas legales que habían sido sancionadas previamente, eran válidas sobre todo el territorio y eran aplicadas por un poder judicial supuestamente imparcial.

Otro logro consistió en la expropiación de los medios de legalidad y de jurisdicción judicial realizada a las mismas asociaciones así como a la Iglesia Católica. Varios tipos de derecho consuetudinario, feudal, urbano y religioso fueron progresivamente anulados, absorbidos o marginalizados por la legislación emanada desde el centro político. Esto también sucedió con el derecho mercantil, lex mercatoria. Quienes construyeron estados con la crucial colaboración de los juristas, vieron esta legalización como "un medio del poder político para afirmar una voluntad central uniforme sobre todo el conjunto de la comunidad". A partir de ese momento, el derecho ya no sería visto como una emanación de la comunidad, la tradición o la religión; era expresión de la voluntad del gobernante.

Ese trabajo legal fue muy importante para sentar las bases del desarrollo del estado y del capitalismo, incluida la creación de lo que Weber denominó el “derecho de la corporación eclesiástica”. La reformulación de la legalidad y la expropiación de sus medios tuvo otro proceso concomitante: implicó desposeer a otros poderes de su autoridad judicial, ya que los tribunales en las cortes de quienes construyeron los estados se constituyeron en la última instancia de apelación en diversos tipos de causas judiciales;

El derecho que emergió del centro fue derecho de juristas: escrito en el lenguaje vernáculo pero utilizando términos técnicos y apuntado a resolver las innumerables brechas e inconsistencias que los sistemas jurídicos precedentes evidenciaban. Esto culminó, en la Europa continental, en el pathos racionalista y unificador de los primeros grandes códigos, el Allgemeines Landrecht (1791) de Federico de Prusia y poco después los códigos civil y comercial Napoleónicos de 1804.

En términos de los derechos civiles de la población masculina en el Noroeste, estos procesos de construcción del estado consistieron no sólo en una marcada burocratización sino también en una creciente homogeneización de la legalidad estatal sobre su territorio. Estos procesos estuvieron contemporáneamente relacionados con la emergencia y expansión del capitalismo. Una conexión crucial fue provista por la expansión del estado: estableció la autoridad del centro político y de su burocracia, y sancionó normas legales que otorgaron garantías a la propiedad privada, la comerciabilidad de la tierra y la libertad de contratar. Más aún, los procesos de construcción del estado crearon un espacio económico protegido políticamente y una moneda unificada, que también fueron fundamentales para la expansión del capitalismo.

Debajo el mapa contemporáneo de Europa yace un cementerio de estados fallidos que fueron derrotados y/o absorbidos por los estados actualmente existentes. Las numerosas guerras que marcaron este período ayudaron a producir estados burocratizados, interesados en extender y legalizar su dominación sobre poblaciones que proveían los soldados y los impuestos indispensables para su supervivencia. Estos eventos también implicaron la agresiva expansión de la legalidad sancionada por el centro emergente. Esto fue percibido por los gobernantes y sus colaboradores como una cuestión crucial para homogeneizar a la población.

Las iglesias durante la Reforma y la Contra-Reforma también tuvieron un impacto, a través de la promoción, en alianza con reinos y principados, de la homogeneización religiosa y la disciplina social de las poblaciones bajo su control.

Éstos fueron también los tiempos de emergencia de teorías de la soberanía y de las concepciones modernas del estado como una entidad que aunque artificial no dejaba de ser muy real, vista como separada y encima de la sociedad, y distinta de la persona del gobernante.

El derecho es el promulgado por individuos adecuadamente autorizados que ocupan puestos legalmente especificados en el estado; en consecuencia, el derecho dejó de ser concebido como expresión de la tradición o de un orden moral o religioso más elevado.

Al mismo tiempo se desarrollaron por parte de los constructores de estados esfuerzos para imponer un lenguaje único en sus territorios.

Las clases y sectores exigieron (y a veces recibieron como medidas preventivas por parte de los gobernantes) reglas e instituciones legales que podían proteger sus vidas y bienes de decisiones arbitrarias del estado, y criterios de “igualdad legal formal y leyes formales objetivas”. De ello surgió, la alianza memorable entre los estados emergentes y los tan buscados y privilegiados poderes capitalistas, que constituyó un importante factor en la creación del capitalismo.

Por otro lado, las clases y sectores subordinados fueron asistidos por tradiciones germánicas y medievales de contractualismo y representación de corporaciones de grupos de estatus, incluyendo el frecuentemente invocado principio romano de Quod omnes tangit omnibus tractari et approbari debet.

Notas sobre algunas Excepciones Importantes

Alemania es una excepción parcial, porque Alemania logró un mercado básicamente unificado a través del Zollverein (unión aduanera) y, en contraste con la mayoría de otros países del Noroeste, ya desde mucho antes tenía un lenguaje común y, por cierto, una creciente identidad nacional promovida por Fichte, Hegel y otros influyentes intelectuales. Además, ya hacia 1815 "Las reformas administrativas en casi todos los estados alemanes engendraron burocracias concentradas especializadas, profesionales y enraizadas socialmente de un extremo al otro del escenario político alemán… [de esta manera] ya existían en todos los estados alemanes instituciones básicas inspiradas en el sistema prefectoral de la administración moderna”.

Estados Unidos es una mayor excepción. Los tribunales y los partidos políticos reemplazaron en gran medida, al menos hasta el siglo XIX, a un estado débil y para muchos propósitos ausente territorialmente. Esto se debió a complejas razones que incluyeron de forma destacada la esclavitud y el violento exterminio y/o desplazamiento de pueblos originarios y más tarde el trato discriminatorio de diversas corrientes inmigratorias.

Está volviendo claro que la problématique del proceso de formación del estado en Estados Unidos no estuvo vinculada sólo a los tribunales y partidos, por importantes que estos hayan sido. Hubo también estados muy activos e influyentes, pero eran provinciales y municipales. Estos estados controlaron desde los orígenes de este país y en buena medida hasta la actualidad- muchos aspectos de la vida social.

"[Esos estados locales sostenían una doctrina del] poder de policía que tenía sus raíces tanto en el derecho consuetudinario (common law) anglo-americano como en la jurisprudencia europea continental… [la cual] dotó a los gobiernos estatales (pero no al gobierno federal) con amplia autoridad sobre la sociedad civil por al menos los primeros 150 años de la existencia de la nación… [incluyendo] el papel de los gobiernos estatales en la regulación de la raza, la sexualidad, y la moralidad…

Sólo a fines del siglo XIX comenzó a surgir claramente un estado nacional, con personal profesionalizado en algunas de sus burocracias y el alcance nacional de parte de su legislación. Pero este surgimiento no erosionó o marginalizó fuertemente los poderes y jurisdicciones locales preexistentes, tal como sucedió en los casos modales del noroeste europeo.

Masculino, Absorbente y Celoso

El estado que resultó de estos procesos es absorbente porque regula múltiples relaciones sociales; masculino porque éste era el género de quienes se encontraban en su cúpula; celoso porque intenta crear y reproducir identidades colectivas extensas y excluyentes.