Noter 4.2: Embedsmandens pligter

KODEKS VII: Syv centrale pligter for embedsmænd i Centraladministrationen

KODEKS VII består af syv centrale pligter som ledende principper for embedsmænd i centraladministrationen. De syv pligter er: 1) LOVLIGHED, 2) SANDHED, 3) FAGLIGHED, 4) UDVIKLING OG SAMARBEJDE, 5) ANSVAR OG LEDELSE, 6) ÅBENHED OM FEJL, 7) PARTIPOLITISK NEUTRALITET. Side 13 i dokumentet bemærker desuden, at ministres retlige og politiske ansvar indebærer en række afledte pligter for embedsmændene. Ud over selve pligtkataloget gives der i KODEKS VII også kontekst og reaktion på skandalesager, som understreger behovet for et klart og tilgængeligt regelsæt for embedsmændenes opgave og adfærd.

Baggrund og historisk kontekst

KODEKS VII blev en del af en reaktion på en række skandalesager og senere tilpasset gennem to væsentlige udvalgsrapporter: Bo Smith-udvalgets (2015) og Dybvad-udvalgets (2023) anbefalinger. Bo Smith-udvalget blev nedsat i maj 2014 som reaktion på skandaler, og i september 2015 udkom Bo Smith-udvalgets rapport, der blandt andet anbefalede at udarbejde et letforståeligt kodeks for embedsmænd. Finansministeriet greb dette og udgav Kodeks VII. Endvidere foreslog Bo Smith-udvalget nogle strukturelle tiltag, såsom indførelse af retschefer og muligheden for at supplere eksisterende undersøgelseskommissioner med en anden undersøgelsesform forankret i Folketinget. Ud over disse konkrete forslag spiller udvalgenes arbejde en vigtig rolle i at tydeliggøre, hvordan lovgivning og praksis hænger sammen i embedsværket og i forhold til politiske beslutningstagere.

Hvad forventes af embedsmænd? (Overblik)

Embedsmænd forventes at have:

• faglig indsigt,

• evne til at formulere sig,

• interesse for samfundsforhold,

• forståelse for politiske beslutningsprocesser,

• forståelse for politisk kommunikation,

• evne til at tænke nyt og kreativt,

• en god dømmekraft,

• evne til at yde en rådgivning, der omfatter både med- og modspil. Disse kompetencer skal kombineres med loyalitet over for forvaltning og regeringens række af politiske mål, samtidig med at embedsmændene fastholder en uafhængig, faglig og saglig rådgivning.

LOVLIGHED

Lovlighedseskriften i KODEKS VII anerkender, at embedsmænd har en stor forpligtelse over for Folketinget og ikke har ministeriernes kapacitet. Nye love udarbejdes af embedsmænd inden for Grundloven og internationale retsrammer. Hvis der opstår tvivl, skal det fremgå tydeligt. Embedsmænd skal advare ministeren, hvis vedkommende er på vej til at handle i strid med gældende ret. En central pointe er, at hvis en minister eller en overordnet giver en ordre til en handling, SKAL embedsmænd sige fra, hvis handlingen er klar ulovlig. Dilemmaer kan opstå, og spørgsmålet om, hvornår noget er “klart” ulovligt, kan være udfordrende. Yngste fuldmægtig kan ikke altid forvente at kunne foretage et kvalificeret skøn alene. Disse regler understreger vigtigheden af juridisk forankret dømmekraft og den nødvendige mod til at sige fra.

SANDHED

Sandhedsprincippet er ikke uden nuancer. Man må ikke lyve, men forpligtelsen er mere nuanceret end en simpel ikke-lige-mentalitet. Fortielser og vildledninger kan være i strid med sandhedspligten og gælder i publikationer, på hjemmesider og i forhold til Folketinget. Det praktiske spørgsmål er, om man kan fortælle alt, og hvornår det er nødvendigt at advare ministeren og overordnede. Eksempelvis har sagen om nogensomhelst fortrolighed vist, at der kan opstå spændinger mellem fuld gennemsigtighed og hensyn til statens sikkerhed og klassificerede informationer.

Nødløgnssagen – en central konflikt om sandhed og ansvar

Nødløgnssagen beskriver, at Justitsministeren gav Folketinget usandt information om et besøg på Christiania. Embedsværket deltog ikke i at forhindre ministeren i at lyve, men var med til at medvirke. Ministeren, Justitsministeriets departementschef og en afdelingschef blev sat under disciplinære sager eller måtte forlade deres poster. Denne sag blev et tydeligt eksempel på, hvordan sandhedspligten kan kollidere med politiske behov og hvordan konsekvenserne kan være betydelige for demokratiet og tilliden til forvaltningen.

Sandhed og forholdet til forvaltningsloven (MAL) og fortolkning af § 5

Overgangen fra et absolutt syn på sandhedspligten til en mere fortolkningsbaseret forståelse i MAL § 5, stk. 2 har været emne for diskussion. Det har vist sig, at der findes forskellige fora og veje, hvor regeringen i fortrolig form kan videregive oplysninger til Folketinget uden at bryde sandhedspligten i alle situationer. En fortolkning af konsekvenserne af en ny fortolkning af MAL § 5, stk. 2 kan være uoverskuelig og vanskelig at fastslå for demokratiet, hvilket understreger behovet for klare retningslinjer og åbenhed omkring undtagelser og fortrolighed.

FAGLIGHED

Faglighed indebærer pligten til at følge med i forskning og udvikling inden for eget ressortområde. Dilemmaer opstår, når forskningen ikke er entydig, eller hvis forskningen virker aktivistisk. Svar til oppositionen skal være fyldestgørende, og regeringen har i praksis et næsten analysemonopol. Ministerens politiske argumenter må ikke være begrundet i et falsk fagligt skær eller i uklarhed om faktuelle forhold. Samspillet mellem faglig bistand og politisk beslutningsproces understreger også, at forskning og rådgivning bør præsenteres og gennemføres på en måde, der støtter demokratisk beslutningstagning uden at misbruge fagligheden til at fremme partipolitiske mål.

Sammenhæng mellem faglighed og politik

Fagligheden skal kunne understøtte politiske beslutninger uden at blive et filter for partipolitiske interesser. Det offentlige skel mellem neutral rådgivning og politisk taktisk rådgivning bliver en central udfordring, især for topembedsmænd, hvor spørgsmålet er, hvordan man bevarer en troværdig og saglig rådgivning i en politisk kanon af ændringer og skiftende regeringer.

UDVIKLING OG SAMARBEJDE

Grundlaget for faglig rådgivning bygges på kontinuerlig udvikling og forbedring af rådgivning og bistand til ministeren. Det indebærer, at embedsmænd løbende følger med i udviklingen og inddrager relevant viden fra brugere, organisationer og virksomheder mv. Der er også en erkendelse af potenzielle magtkampe mellem ministerier og behovet for koordinerede og sammenhængende løsninger gennem tværministerielt samarbejde. Derfor lægges der vægt på, at embedsmænd når målet gennem koordineret opgaveløsning og ved at inddrage eksterne kilder og interessenter i beslutningsprocessen.

ANSVAR OG LEDELSE

Ifølge KODEKS VII har ansatte som udgangspunkt en lydighedspligt over for den myndighed, de er ansat i. Når en chef fastholder en given ordre, skal embedsmanden underrette chefens umiddelbart overordnede. Principperne for håndtering af tvivlstilfælde handler ikke om at vurdere, hvorvidt en handling er lovlig eller ulovlig, men hvem der træffer afgørelsen og bærer ansvaret i tvivlstilfælde: minister eller chef. Dette understreger klare ansvarsfordelinger og nødvendigheden af kommunikation og dokumentation i beslutningsprocesser.

LYDIGHEDSPLIGT

Denne pligt er forankret i straffelovens § 156: Den, der virker i offentlig tjeneste eller hverv, kan straffes for at undlade at efterkomme en lovlig tjenstlig befaling. Det er vigtigt at bemærke den indbyggede forudsætning om lovlighed, og at dette ikke fritager embedsmændene for at vurdere lovligheden af en ordre før handling.

ÅBENHED OM FEJL

Åbenhed om fejl er et centralt, men ofte underbeskrevet område i kodekset. Det væsentlige er ikke at dække over fejl, men at sikre åbenhed og læring. Mange embedsmænd opererer i en kultur, hvor der er et pres for at undgå fejl (nulpå- eller nulfejl-kultur), hvilket kan hæmme ærlighed og ansvarlighed. Ministre kan i nogle tilfælde lade problemerne falde på embedsmændene, hvilket gør det ekstra vigtigt at kunne indrømme fejl og diskutere dem åbent uden at miste jobbet eller tilliden. Ledelseskulturen spiller en rolle i, hvor frit medarbejderne tør indrømme fejl, og hvor meget støtte de får fra ledelsen til at rette op og lære.

Praktiske eksempler

GGGI-sagen illustrerer, hvorfor embedsmænd ikke blot venter, men kommunikerer rettidigt, og hvorfor der kan være et dilemma mellem politisk ønsket om hurtig besked og en nøjagtig, fuldstændig og gennemsigtig formidling. Den konkrete sag har vist, at ventetid kan blive kritisk, og at ventetiden kan få konsekvenser for demokratiet og troværdigheden af forvaltningen.

PARTIPOLITISK NEUTRALITET

Et centralt spørgsmål i KODEKS VII er, at embedsmænd ikke må yde rådgivning og bistand til rent partipolitiske formål, men at de stadig skal give faglig bistand og politisk/taktisk rådgivning til den siddende minister og regering. Det fører til en række dilemmaer omkring, hvordan man kan sikre konsistens i faglig rådgivning før og efter ministerskifter, og hvor grænsen går for rådgivning i forhold til ministerens partipolitiske aktiviteter (f.eks. politiske opgaver i forhold til partiorganisationer eller valgkamp). Der er konkrete eksempler og diskussioner om grænserne for rådgivning i forbindelse med folkeafstemninger eller kommunale valg, og der er en forventning om, at embedsmænd ikke skal deltage i kampagnelignende opgaver. Eksempler som Trine Bramsens Ærø-sejlads og øvrige politiske tiltag tæt på valgperioder bruges til at illustrere grænseflader og dilemmaer mellem faglighed og politisk strategi.

Den moderne embedsmandsrolle – en kompleks forventningsstruktur

Den moderne embedsmandsrolle beskrives som en kompleks forventningsstruktur, der kombinerer leverance af politisk ledelsespolitik med lovlighed, politisk neutralitet og sagslighed. Rollen handler om at levere varen politisk, bevare en høj faglig standard og sikre sandhedspligt, faglighed og saglighed i rådgivningen, samtidig med at den politiske neutralitet opretholdes gennem en balanceret tilgang til beslutningsprocesser og åbenhed om fejl.

Dybvad-udvalgets rapport (2023)

Dybvad-udvalgets rapport blev lanceret fredag den 3. marts 2023 i Fællessalen i Folketinget. Rapporten fokuserer på bedre samspil mellem Folketinget, regeringen, embedsværket og medierne. Den udpeger behovet for at styrke samarbejde og kommunikation på tværs af forvaltningen for at forbedre transparens og ansvarlighed og for at sikre en mere sammenhængende offentlig forvaltning i lys af moderne politiske krav og medieexponering.

Ekskursion: UDVIKLINGS- OG FORENKLINGSSTYRELSEN under Skatteministeriet

Ekskursionen til UDVIKLINGS- OG FORENKLINGSSTYRELSEN under Skatteministeriet fandt sted som del af kursusforløbet og omfattede et rundvisning samt oplæg. Mødet blev afholdt torsdag den 3. april 2025 kl. 11.55–14.00. Adressen var Osvald Helmuths Vej 4, 2000 Frederiksberg. Oplægget var planlagt kl. 12.15–14.00, og formålet var at give deltagerne indsigt i opgaverne og den praktiske anvendelse af embedsmændenes pligter og fokusområder i en skatte- og forvaltningsramme. Dette besøg illustrerer, hvordan teoretiske principper omsættes til praksis og interaktion med centraladministrationens operationelle sider.

Dybdegående sammenhæng og praktisk betydning

De syv pligter og tilhørende diskussioner i KODEKS VII udgør en ramme for, hvordan embedsmænd skal agere i forhold til lovgivning, sandhed, faglighed, samarbejde, ledelse, åbenhed om fejl og partipolitisk neutralitet. Gennem Bo Smith-udvalgets og Dybvad-udvalgets anbefalinger og gennem konkrete sager som Nødløgnssagen og fortolkningen af MAL § 5, stk. 2 tydeliggøres det, at embedsmændenes rolle ikke blot er administrativ, men også etisk og politisk følsomt område, hvor beslutningsdygtighed, åbenhed og retssikkerhed spiller centrale roller i at opretholde demokratisk legitimitet og offentlighedens tillid.