20: Choi & Hong (2021) Linking political and bureaucratic representation:

Does minority representation on city councils affect the outcomes of street-level service?

Introduktion

Dette afsnit undersøger, om minoritetsrepræsentation i demokratiske institutioner påvirker frontline offentlige serviceydelser. Undersøgelsen fokuserer særligt på forholdet mellem andelen af etniske minoriteter i byråd og målt niveau af racemæssige uligheder i politiets adfærd i de tilsvarende områder i Californien. Fundene tyder på, at en stigning i minoritetsmedlemmer i byrådet er forbundet med et fald i diskrimination i politiets adfærd imod minoritetsgrupper, men kun hvis minoritetsgrupperne også er godt repræsenteret i politistyrken. Dette placerer studiet som et af de første, der empirisk belyser koblingen mellem politisk repræsentation og bureaukratisk adfærd på street-level niveau og peger på, hvordan politisk og bureaukratisk repræsentation kan supplere hinanden i demokratisk ansvarlighed af street-level byråkrati.

Teorier om repræsentativt demokrati

Tidligere forskning har ofte behandlet politisk repræsentation (elected officials) og administrativ repræsentation (street-level officers) som separate agendaer. Den klassiske repræsentative byråkrati-teori hævder, at repræsentativitet i offentlige organisationer øger offentlige værdier som social retfærdighed, demokrati og effektivitet. Der skelnes mellem passiv repræsentation (andelen af minoritetsansatte i en organisation) og aktiv repræsentation (organisationens indsats for minoritets-gruppers interesser). Den antager, at passiv repræsentation kan føre til aktiv repræsentation, både gennem eksempelvis øget discretion ved frontlinje-officerer og gennem symbolsk effekt, som kan styrke citizen-trust og legitimitet. Kritikere fremhæver organisatorisk socialisering – at organisationen former medarbejderes adfærd, uanset personlig baggrund – og normative bekymringer om, hvorvidt repræsentativitet kan være i konflikt med lighed og retfærdighed. Studier har vist blandede resultater særligt i politi-konteksten, hvilket gør spørgsmålet om, hvornår og hvordan repræsentation virker, til et åbent felt. Denne artikel forsøger at udvide teorien ved at inddrage passiv repræsentation i demokratiske politiske institutioner (byråd) som en potentiel kilde til aktiv repræsentation i street-level tjenester, og ved at afklare betingelserne for, hvornår sådanne effekter opstår. En central pointe er, at beslutningsprocesserne i byråd ikke blot er symboliske; byrådet kan ved udnævnelse af politiafdelingskommission og godkendelse af budgetter påvirke politiets praksisser og dermed serviceudfald.

Denne undersøgelse hævder, at byrådets passivrepræsentation kan føre til aktiv repræsentation blandt frontlinjepersonale under visse betingelser: (1) når minoritetsgrupper udgør en stor andel af byens befolkning, og (2) når minoritetsgrupperne også er godt repræsenteret i politistyrken. Endvidere kan top-ledelsen (herunder byråd) have en symbolsk effekt på borgernes opfattelse og tillid til politiet, hvilket i sidste ende kan påvirke samarbejde og coproduktion af offentlige ydelser.

Hypoteser

Hypoteserne bygger på tre centrale antagelser. H1 hævder, at en stigning i minoritetsrepræsentation i byrådet er forbundet med et fald i observerede forskelle i søgerater mellem minoritetsgrupper og hvide borgere (aktiv repræsentation på gadeplan). Ifølge tidligere forskning er denne sammenhæng ofte afhængig af, i hvilken grad minoriteter er repræsenteret i politiet.
H2 foreslår, at forholdet mellem byrådets minoritetsrepræsentation og nedsatte racediskriminationer i politiadfærd er stærkere, når minoritetsgrupperne er godt repræsenteret i politiet – altså at den passiv-repræsentative effekt i byrådet og i politistyrken kan være gensidigt forstærkende.
H3 introducerer en populationsbaseret betingelse: effekten af byrådets minoritetsrepræsentation på racebaserede forskelle i politiadfærd er større i byer med en høj andel af minoritetsbefolkningen.

Data og metode

Afhandlingen anvender tre hovedvariable og en række kontrolvariable i en smådatasæt: antallet af procentvise minoritetsmedlemmer i byrådet (C{it}) og i politistyrken (P{it}) som passive repræsentationsmål; afhængig variabel Y{it} repræsenterer racebaserede forskelle i politiets søgepraksis mellem minoritetsgrupper og hvide, målt som søgeandel i forhold til standsede (search rate) og som forskellen/forholdet mellem minoriteters og hvides søgeandeler. Definerede forhold er: SR{it}^{g} = rac{S{it}^{g}}{Stops{it}^{g}}
SR{it}^{W} = rac{S{it}^{W}}{Stops{it}^{W}} Y{it}^{g} = rac{SR{it}^{g}}{SR{it}^{W}} hvor g ∈ {Black, Latinx, Asian}. Den samlede model for hvert minoritetsgruppe er (gennemgående notation):
Y{it}^{g} = \alpha + \rho C{it} + \tau P{it} + X{it} \gamma + \lambdat + \nu{it}
Hvor C{it} er andelen af minoritetsmedlemmer i byrådet, P{it} andelen i politiet, og X{it} omfatter befolkningsstørrelse (total population), budgetudgifter, kriminalitetstakt, fattigdomsrate samt andele af hvid befolkning og hver af de tre minoritetsgrupper. Årseffekter ( \lambdat) er inkluderet, og standardfejl er robuste. For at teste interaktioner og betingelser introduceres følgende udvidelser:
Y{it}^{g} = \alpha + \rho C{it} + \tau P{it} + \delta C{it}P{it} + X{it}\gamma + \lambdat + \nu{it}
og
Y{it}^{g} = \alpha + \rho C{it} + \tau P{it} + \sigma C{it} S{it} + X{it}\gamma + \lambdat + \nu{it}
hvor S_{it} er andelen af minoritetsbefolkningen i byens samlede befolkning. Data kommer fra tre kilder: Byrådssammensætning i Californien (Beach & Jones, 2017), LEMAS (Law Enforcement Management and Administrative Statistics) for politistyrken, og Stanford Open Policing Project for stop-og-søg data. Det endelige dataset indeholder 80 by-år observationer (2009 og 2010) efter interpolation af LEMAS-data fra 2007 og 2013 til de relevante år. Endvidere kontrolleres der for bystørrelse, budget, indkomst, kriminalitet og fattigdom samt for procentvise andele af hvid og de tre minoritetsgrupper.

Resultater

Deskriptiv statistik viser, at gennemsnitlige søge-rate ratio’er var: Black–White = cirka 1.92 (spænd mellem 1.07 og 5.07), Latinx–White = cirka 2.59 (0.58 til 4.62), Asian–White = cirka 0.76 (0 til 2.92). Minoritetsandelen i byråd (Black council members %, Latinx council members %, Asian council members %) varierede bredt, ligesom minoritetsandelen i politiet (Black/Latinx/Asian police officers %). Resultaterne vedrørende Hypotese 1 (H1) giver generelt lille eller blandet støtte. Panden for Black–White søgesratio viser et gennemsnitligt positivt estimat på omkring 0.024 (signifikant ved p < .05), hvilket indikerer, at stigning i byrådets minoritetsrepræsentation kan knyttes til øgede forskelle for sorte i nogle specifikke specifikationer, i stedet for at mindske dem. I modsætning hertil er repræsentation i politiet signifikant negativ for Black–White, Latinx–White og i mindre grad Asian–White ratioer i nogle modeller (f.eks. Black police officers %: −0.084, p < .05; Latinx police officers %: −0.034, p < .05). Dette understøtter eksisterende arbejde om repræsentativt bureaukrati: øget minoritetsrepræsentation i politiet er associeret med reducerede racediskriminationer i policys og praksisser. Resultaterne er mindre entydige for byrådsrepræsentation alene. Forsøg på robusthed, hvor afhængig variabel skifter til hvides søgeandel eller minoritetssøgeandel, bekræfter tendensen: politirepræsentation har signifikante effekter, mens byrådsrepræsentation viser mere blandede eller ikke-sigifikante effekter. Endvidere viste robuste analyser, at sorte repræsentanter i politiet kan øge hvides søgeandel (hvid > sort i nogle modeller), hvilket mindsker forholdet mellem hvide og sorte søgeatferd.
Hypotese 2 (H2) tester interaktionen mellem byrådets minoritetsrepræsentation og politirepræsentation. Resultaterne viser signifikante negative interaktionskoefficienter for Black council members × Black police officers (−0.003, p < .10) og Latinx council members × Latinx police officers (−0.001, p < .10), hvilket tyder på, at de to former for repræsentation kan være gensidigt forstærkende, og at byrådets effekt på søge-ratioer er stærkere i byer med højere police-minoritetsrepræsentation.
Hypotese 3 (H3) undersøger effekten af den relative minoritetsandel i befolkningen som moderator. Resultaterne viser moderat støtte for dette: interaktioner mellem minority council members og minority population share har signifikant negativ effekt for Latinx og Asian grupperne; for Black-gruppen var støtten ikke stærk. Dette tyder på, at byer med en større andel af minoritetsbefolkningen viser en mere udtalt effekt af byrådets minoritetsrepræsentation på at reducere disparities i nogle grupper.

Data og detaljerede variabler (uddrag)

Den afhængige variabel består af søgerate-ratioer mellem minoritetsgrupper og hvide. Formelt defineres søgerate som: SR{it}^{g} = rac{S{it}^{g}}{Stops{it}^{g}} og SR{it}^{W} = rac{S{it}^{W}}{Stops{it}^{W}}, hvor g ∈ {Black, Latinx, Asian}. Herefter defineres søgerateratioen som Y{it}^{g} = rac{SR{it}^{g}}{SR{it}^{W}}. Data til søge- og standsningstal for hvert etnisk group kommer fra Stanford Open Policing Project. Beskrivende statistik viser således, at black drivers i gennemsnit oplever højere søgefrekvens end hvide. De uafhængige variable er andelen af minoriteter i byrådet (C{it}) og andelen i politiet (P_{it}), beregnet som antal minoritetsmedlemmer divideret med det samlede antal byrådsmedlemmer eller politibetjente og ganget med 100. Disse mål er hentet fra Beach og Jones (2017) og for politiet fra LEMAS. Da LEMAS ikke var målt i 2009–2010, blev værdierne interpoleret ved at tage gennemsnittet af 2007 og 2013. Ud over de primære variable indeholder modellen kontroller: total befolkning (i millioner), budgetudgifter (i milliarder USD), medianindkomst, kriminalitetsrate (sager pr. 1000 indbyggere), fattigdomsrate samt andelene af hver minoritetsgruppe og hvide i byerne. Data for byrådssammensætning dækker 2005–2010; Stanford Open Policing Project data begyndte i 2009; analysen kombinerer data for 2009 og 2010, hvilket giver 80 by-forvaltnings-årlige observationer.

Konklusion og implikationer

Undersøgelsen viser, at minoritetsrepræsentation i byrådet kan påvirke opførsel og praksis hos frontlinjepoliti og at passiv repræsentation i demokratiske institutioner undertiden kan oversættes til aktiv repræsentation i politi-tjenester – under konkrete betingelser. For det første er effekten af byrådets repræsentation større i byer, hvor minoritetsgrupper er velrepræsenterede i politiet. For det andet er støtten til hypotesen om, at effekten er tydeligere i byer med en større minoritetsbefolkning, kun delvis stærk. Samlet antyder resultaterne, at politisk og administrativ repræsentation kan være komplementær og at politiske beslutningstageres effekt kan forstærkes, hvis administrative repræsentation også er til stede. Artiklen foreslår, at repræsentation i byråd ikke blot ændrer regler eller politikker, men også den faktiske implementering af frontline-service. En vigtig pointe er, at byråd kan opnå større effekt, hvis minoritetsrepræsentationen i politiet er høj, og hvis minoritetsgrupperne udgør en betydelig andel af byens befolkning.

Begrænsninger og perspektiver for videre forskning

Forfatterne fremhæver flere begrænsninger: (1) brugen af andelen af minoritetsbefolkningen som en proxy for de potentielle fordele ved aktiv repræsentation kan være for forenklet; (2) et lille sample (80 observationer) og begrænsningen til én delstat ( Californien ) kan begrænse generaliserbarheden; (3) undersøgelsen er benchmarkingbaseret frem for en afgørende kausal effektmåling, og flere forklaringsmodeller kan være mulige (f.eks. at øget minoritetsrekruttering i politiet følger af byrådets repræsentation). Alligevel bidrager studiet væsentligt til forståelsen af, hvordan politisk og administrativ repræsentation kan interagere og påvirke street-level service og borgernes oplevelse af retfærdighed og coping i offentlig forvaltning.

Tak og anerkendelse

Studiet blev støttet af Ministeriet for Uddannelse i Republikken Korea og National Research Foundation of Korea (NRF-2018S1A5A2A03030694).

Noter om metoder og figurer

  • Modellen anvender OLS med årsfaste effekter og robuste standardfejl. De tre modeller tester hver for en minoritetsgruppe (Black, Latinx, Asian) i forhold til White som reference.

  • Koefficienterne i hovedtabellerne viser signifikansniveauer, hvor fx Black council members (%) var ca. 0.024 i en specifik specification (signifikant ved p < .05), mens Black police officers (%) kunne være signifikant negativ ved ca. −0.084 (p < .05).

  • Interaktionseffekter i Table 4 viser, at byrådets minoritetsrepræsentation og politiets minoritetsrepræsentation kan være gensidigt forstærkende for Black og Latinx grupper i visse modeller.

  • Table 5 peger på modererende effekt af minoritetsbefolkningens andel i befolkningen for Latinx og Asian grupper.

Y{it}^g = rac{ rac{S{it}^g}{Stops{it}^g} }{ rac{S{it}^W}{Stops{it}^W} } \, , \, g \, \in {Black, Latinx, Asian} SR{it}^g = \frac{S{it}^g}{Stops{it}^g}, \, SR{it}^W = \frac{S{it}^W}{Stops{it}^W} SR{it}^g, SR{it}^W \text{ defined as above; } C{it} = \frac{\text{minority council members}}{\text{total council members}} \times 100, \; P{it} = \frac{\text{minority police officers}}{\text{total police officers}} \times 100 Y{it}^g = \alpha + \rho C{it} + \tau P{it} + X{it}\gamma + \lambdat + \nu{it} Y{it}^g = \alpha + \rho C{it} + \tau P{it} + \delta C{it}P{it} + X{it}\gamma + \lambdat + \nu{it} Y{it}^g = \alpha + \rho C{it} + \tau P{it} + \sigma C{it}S{it} + X{it}\gamma + \lambdat + \nu_{it}