El Estado como Problema y como Solución (Peter Evans)

Resumen del Pensamiento sobre el Estado y el Desarrollo

Evolución histórica de la percepción del Estado: - Décadas de 1950 y 1960: El Estado era visto como el agente preeminente del cambio estructural. Su responsabilidad principal era acelerar la industrialización, modernizar la agricultura y proveer infraestructura para la urbanización. - Crisis de imagen: Experiencias posteriores (especialmente en África y América Latina) transformaron esta visión, pasando a considerar al Estado como un obstáculo fundamental para el desarrollo. En África, se le vio como una "parodia de las esperanzas poscoloniales"; en Latinoamérica, como un aparato "hipertrófico" y negativo. - Cambio en la definición del desarrollo: En los años 1970 y 1980, el deterioro del comercio internacional y el aumento de las tasas de interés reales llevaron a redefinir el "cambio estructural" primordialmente como "ajuste estructural".
La "Tercera Ola" del pensamiento (fines de los 80): - Surge como respuesta a las limitaciones de la ortodoxia neoutilitarista. - La paradoja del ajuste: Analistas como Kahler señalaron que las recetas ortodoxas esperaban que el Estado (la raíz del problema) fuera, al mismo tiempo, el agente capaz de instrumentar los programas de ajuste (la solución). - Reescritura del rol estatal: No se trata de desmantelar el Estado, sino de reconstruirlo. Se reconoce que la capacidad del Estado no es solo pericia técnica, sino una estructura institucional perdurable y eficaz.

Perspectivas Teóricas sobre el Estado

Perspectiva Neoutilitarista: - El Estado mínimo: Propone que el Estado debe limitarse a proteger los derechos de propiedad privada y aplicar contratos voluntarios. Teorizado por autores como Buchanan, Tollison y Tullock. - Búsqueda de rentas (Rent-seeking): Krueger ( $1974$ ) postula que los funcionarios públicos compiten por cargos prioritariamente para capturar rentas. Esto genera utilidades improductivas que desvían la inversión de actividades económicas dinámicas. - El Estado como "caja negra": Tradicionalmente ignorado por la economía neoclásica, los neoutilitaristas aplican a sus funcionarios la lógica de la "optimización individual".
Perspectiva del Institucionalismo Clásico: - Karl Polanyi ( $1957$ ): Argumenta que el libre mercado no es natural; fue construido y mantenido mediante un aumento del intervencionismo centralizado. - Max Weber ( $1968$ ): Sostiene que el capitalismo y la burocracia son íntimamente necesarios el uno para el otro. Una burocracia eficaz requiere coherencia corporativa, reclutamiento por mérito y aislamiento de las demandas sociales inmediatas. - Alexander Gerschenkron ( $1962$ ): En países de industrialización tardía, el Estado debe actuar como "distribuidor de riesgos" y movilizador de capital cuando los mercados privados son insuficientes. - Albert Hirschman ( $1958$ ): El rol del Estado es inducir decisiones de inversión y aliviar cuellos de botella mediante una sensibilidad especial hacia el capital privado.

El Estado Predatorio: El Caso de Zaire

Descripción del régimen de Mobutu Sese Seko ( $1965-1990$ +): - Es el ejemplo de un Estado que extrae excedentes sin proporcionar bienes colectivos. La sociedad se convierte en la "presa" del predador. - Datos económicos: El PBI per cápita disminuyó a una tasa anual del $2\, \%$ durante $25$ años. - Estructura Patrimonialista: El poder se concentra en la "camarilla presidencial" (unos $50$ parientes cercanos) y la "cofradía presidencial" (aliados personales). - Mercadización del aparato estatal: Todo está en venta. Los jueces solo atienden a quien paga y los servicios públicos dependen de sobornos. Paradoxalmente, es una caricatura de la imagen neoutilitarista: el mercado domina la conducta administrativa. - Autonomía Absolutista: Zaire es "autónomo" en el sentido de que no responde a intereses sociales, pero carece de capacidad corporativa para perseguir metas propias. Su supervivencia dependió crónicamente del apoyo extranjero (tropas francesas y belgas).

El Estado Desarrollista: El Modelo del Este Asiático

Definición de Autonomía Enraizada (Embedded Autonomy): - Es la clave de la eficacia de estos estados. Se define como la combinación de un aislamiento burocrático de corte weberiano con una intensa inmersión (enraizamiento) en la estructura social para negociar objetivos con el sector privado.
El Modelo Japonés (MITI): - Instituciones piloto: El Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI) actuó como sustituto de los mercados de capital. - Weberianismo reforzado: El reclutamiento es extremadamente selectivo ( $1.300$ aprobados de $53.000$ aspirantes en $1977$ ). - Redes internas (Gakubatsu): Vínculos entre excondiscípulos (especialmente de la Universidad de Tokio) que generan identidad corporativa. - Redes externas (Amakudari): El "descenso del cielo" o jubilación temprana permite que exfuncionarios ocupen puestos clave en empresas y asociaciones industriales, facilitando el consenso.
Corea del Sur: - Evolución: Pasó de un estado predatorio bajo Rhee Syngman (corrupción y rent-seeking) a uno desarrollista con Park Chung Hee. - Institucionalidad: El Consejo de Planificación Económica (CPE) funciona como un superorganismo piloto. - Exámenes: Reclutamiento meritocrático riguroso (solo $2\, \%$ de aceptación entre $1949$ y $1980$ ). - Relación con los Chaebol: Una simbiosis donde el Estado orquestó agresivamente la actividad de los grandes conglomerados mediante el control del capital.
Taiwán: - El rol del KMT (Kuomintang): Tras su fracaso en el continente (causado por la captura de intereses particulares), el partido se reestructuró en la isla como un estado-partido leninista. - Empresas Públicas: Contrario al mito de la ineficiencia, en Taiwán son rentables y lideran sectores básicos. Han sido fundamentales en la industria siderúrgica (Aceria China) y de semiconductores. - Selectividad: La Oficina de Desarrollo Industrial (ODI) utiliza un "mecanismo de filtrado" para dirigir la atención hacia procesos decisivos.

Estados Intermedios: Brasil e India

Brasil: - Fragmentación: El presidente nombra miles de cargos políticos (frente a decenas en Japón), convirtiendo al Estado en un "cabide de emprego" (fuente de empleo). - Reductos de eficiencia: Ante la incapacidad de reformar todo el aparato, se crean islas de excelencia como el BNDE/BNDES, Petrobras o el GEIA (automotriz). - Anillos burocráticos: Las relaciones estado-sociedad no están institucionalizadas, sino personalizadas en pequeños grupos de industriales y burócratas, lo que genera arbitrariedad.
India: - El Marco de Acero: Posee una de las burocracias más antiguas y meritocráticas (SAI/SCI), pero con una formación humanística angl6fila que genera distancia cultural con los industriales. - La Coalición Dominante: Una alianza heterogénea de grandes terratenientes, "capataces capitalistas" y grupos industriales que intentan apoderarse anárquicamente de los recursos públicos. - Falta de selectividad: El Estado indio intenta producir todo (desde televisores y computadoras hasta acero), lo que sobrepasa su capacidad administrativa y lleva al estancamiento.

Conclusiones y Lecciones para el Ajuste

Escasez de Burocracia: El problema de muchos países no es el exceso, sino la falta de una auténtica burocracia coherente y predecible.
La Capacidad como Bien Escaso: El Estado debe ser selectivo. Los estados desarrollistas tuvieron éxito porque limitaron sus tareas a objetivos estratégicos de transformación.
Aislamiento vs. Enraizamiento: El aislamiento tecnocrático (priorizado en la literatura de ajuste) es insuficiente. La capacidad transformadora requiere que el Estado esté conectado con la sociedad para obtener información y asegurar la implementación.
Reconstrucción del Estado: La consigna actual no debe ser el desmantelamiento del Estado, sino su fortalecimiento institucional, combinando la autonomía weberiana con la inserción social productiva.