Schule und Steuerung

1. Imaginierte Gemeinschaften

Schule wird als integraler Bestandteil einer "imagined community" verstanden, die durch Bilder, Symbole und Narrative beeinflusst wird. Hierbei werden kollektive Ideen verhandelt, die sowohl positiv, negativ als auch neutral konnotiert sein können.

Bilder/Imageries

Es gibt zwei Hauptarten von Imageries:

1. Selbstzuschreibung der Nation: Wie eine Nation sich selbst sieht und darstellt.

2. Wahrnehmung anderer über die Nation: Wie andere Nationen oder Gruppen eine Nation wahrnehmen.

Typen von Imageries umfassen u.a.:

• Formale Kultur: Offizielle kulturelle Ausdrucksformen.

• Volkskultur: Traditionen, Bräuche und Alltagskultur.

• Geographie: Landschaftliche Merkmale und deren Bedeutung.

• Geschichte: Vergangene Ereignisse und deren Interpretation.

• Soziale/politische Verhaltensweisen: Charakteristische Handlungen und Einstellungen in Gesellschaft und Politik.

Kompetenzen bezüglich "civil enculturation"

Drei zentrale Kompetenzen sind für die zivile Sozialisation erforderlich:

1. Verständnis der Zivilgesellschaft: Kenntnis ihrer Hierarchie, des Umgangs miteinander und der relevanten Kommunikationskanäle.

2. Normen: Verinnerlichung von Respekt, Gleichberechtigung und Transparenz.

3. Selbstverständnis der Nation: Ein klares Verständnis der eigenen nationalen Identität.

Kritische Perspektive

Aus postkolonialer Sicht werden nationale Imageries als Produkte ungleicher Machtverhältnisse betrachtet. Bildung wird kritisch als eine europäische Erfindung hinterfragt, die oft zur sozialen Verdrängung lokaler Wissenssysteme führte.

Postkoloniale Pädagogik

möchte gängige westliche Vorstellungen und Kategorien hinterfragen. Dazu gehören:

• „Affirmative Sabotage“: Selbstverständliches (westliches) Denken kritisch aufbrechen.

• „Provinzialisierung Europas“: Europa nicht als Maß aller Dinge sehen.

• Bildung als Empowerment: Schule so gestalten, dass sie verschiedene Perspektiven einbezieht und ein kritisches Curriculum bietet.

Problem: Wie kann man diese Ziele mit einer Leistungsgesellschaft verbinden, in der weiterhin Noten, Standards und Konkurrenz wichtig sind?

Lernstoff – Alltagswissen

Do Mar Castro Varela: Lernstoff soll an den Alltag der Schülerinnen* angepasst werden, nicht umgekehrt. Das stärkt Bildungsinteresse und verlangt eine andere Ausbildung der Lehrkräfte. Lernen soll nicht nur das System erhalten, sondern kritisch machen.

Bsp. Blinde/unterdrückte Flecken

Bildungssysteme weisen häufig "blinde Flecken" auf, wie:

• Eurozentristischer Geschichtsunterricht.

• Geografische Verzerrungen.

• Einseitiger Religionsunterricht.

• Mangelnde Allgemeinbildung.

Abhilfe schaffen

Um diese Defizite zu beheben, werden folgende Maßnahmen vorgeschlagen:

• Erweiterung des Horizonts und der Themen im Curriculum.

• Etablierung von Diskursplattformen.

• Individualisierung des Unterrichts.

• Stärkerer Fokus auf soziale Kompetenzen.

2. Educational Governance

Schule wird nicht mehr wie früher nur vom Staat gesteuert. Seit den 1980ern mischen Markt und Zivilgesellschaft als Teil von „Leistungsproduktion“ mit, neue Ideen wie New Public Management (öffentliche Einrichtungen wie Schulen sollen wie Unternehmen organisiert werden: man misst Leistungen, setzt klare Ziele, kontrolliert Qualität und fördert Wettbewerb)bringen neue Regeln (Qualitätsstandards, Zertifikate, Berichtssysteme). Bürokratie bleibt, verändert sich aber.

Governance – kontextsensibel?

Vorgaben von Staat oder Verwaltung werden nicht einfach umgesetzt, sondern angepasst an den lokalen Kontext.Wichtig sind:

• Handlungsspielräume der Akteure

• Zusammenarbeit mit lokaler Zivilgesellschaft und Wirtschaft

• Lösung lokaler Probleme, die nur vor Ort sichtbar sind

→ regional governance.

Governance – viele Akteure

Heute steuern viele Akteure Bildung: Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft.

• Kollektive Akteure (z. B. Gewerkschaften) handeln nach Mitgliederinteressen.

• Korporative Akteure (z. B. Bildungsverwaltung) handeln unabhängig davon.

Fokus: Akteurskonstellation im Mehrebenensystem

Steuerung im Kontext von Governance

Früher: Staat = zentrale Steuerungsinstanz, kann Probleme einseitig lösen.

Heute: Staat verliert unilaterale (einseitige)Steuerungsfähigkeit, ist aber nicht obsolet (überflüssig)

Gründe für den Wandel:

• Probleme sind komplexer geworden (Viele Aufgaben überschreiten die Kompetenzen einzelner Ministerien oder Behörden)

• Traditionelle Kooperationen funktionieren nicht immer (Früher: Staat + organisierte Interessen (z. B. Gewerkschaften) = Lösung; Heute: Entscheidungen können blockiert werden oder zu starr sein → nicht flexibel genug.

• Teilweise Verlagerung auf den Markt: Staat kann manche Aufgaben nicht allein übernehmen, daher werden private oder zivilgesellschaftliche Akteure eingebunden (z.B externe Bildungsanbieter oder private Träger in Kinderbetreuung)

Die Gesellschaft besteht heute aus verschiedenen Funktionssystemen: Wirtschaft, Bildung, Recht, Gesundheit, Medien usw. Jedes System hat eigene Aufgaben, Regeln und Logiken. Der Staat steht nicht über allen Systemen, sondern hat eine funktionale Aufgabe innerhalb der Gesellschaft. (bsp: Staat organisiert Schulen, Lehrpläne und Gesetze, aber LehrerInnen, SchülerInnen, Eltern und externe BeraterInnen handeln auch unabhängig und tragen zur Bildung bei)

→ Konsequenzen für Macht und Steuerung: Staat kann nicht alles kontrollieren, Einfluss und Macht hängen vom Bereich ab:
(Bsp: Staat kann durch externe Evaluationssysteme seine Beobachtungs- und Beeinflussungsmöglichkeiten ausbauen= Macht wächst) Es gibt also keine einheitliche Schwächung des Staates, sondern eher eine Neupositionierung innerhalb der Gesellschaft.

Steuerung im Bildungsbereich

Klassisches Steuerungsverständnis: ein Akteur (Staat) steuert andere Akteure (LehrerInnen, Schulen).

• Hierarchische Steuerung: LehrerInnen = Umsetzungsakteure, haben kaum eigenständige Handlungskapazität.

• Probleme entstehen durch Widerständigkeit und Eigensinnigkeit der Steuerungsobjekte.

Kritik:

• Systemtheorie und akteurzentrierte Handlungstheorien zeigen, dass Steuerung nicht einfach linear funktioniert.

• Governance betont Ko-Produktion: Leistungen entstehen aus Interaktion von Staat, Lehrkräften, Eltern, SchülerInnen und zivilgesellschaftlichen Akteuren.

Governance = erweiterte Sicht auf Steuerung, fokussiert Handlungskoordination zwischen vielen Akteuren.

• Kein klarer Unterschied zwischen Steuerungssubjekt und -objekt.

• Steuerung ist indirekt, abhängig von Interdependenzen und Koproduktion.

• Politisches Handeln muss Opportunitäten eröffnen und Restriktionen setzen, damit andere Akteure gewünschtes Handeln zeigen.

Bedeutung für Bildung: Frage, wie verschiedene Akteure (LehrerInnen, Schulleitung, Schulverwaltung, externe BeraterInnen, SchülerInnen, Eltern, Politik) gemeinsam ein kollektives Gut wie Bildung herstellen können.

Mehrebenensysteme

Beschreiben, wie verschiedene Akteure (Personen oder Institutionen) auf unterschiedlichen Ebenen zusammenarbeiten und sich gegenseitig beeinflussen. Alle handeln miteinander, obwohl sie unterschiedliche Aufgaben haben

Ebenen:

• Makroebene: Länder, Bildungspolitik

• Mesoebene: Bildungsverwaltung, Schulaufsicht

• Mikroebene: Schule, Schulleitung, LehrerInnen, Steuergruppen

→ Höhere Ebenen können Vorgaben machen, aber die unteren Ebenen können diese Vorgaben anpassen, je nach Situation.

Grenzüberschreitende Koordination: Entscheidungen müssen zwischen diesen Ebenen abgestimmt werden. Diese Zusammenarbeit ist nicht nur vertikal (z.B. Politik → Schule), sondern auch horizontal

Handlungslogiken der Akteure: Verschiedene Akteure handeln nach unterschiedlichen Logiken – z. B. verwaltungstechnisch, pädagogisch oder wirtschaftlich. Politiker denken kurzfristig (Legislaturperiode), Lehrkräfte langfristig (Schuljahre, Berufslaufbahn). Sie bewerten Probleme unterschiedlich und handeln nach verschiedenen Prioritäten. Folge: unterschiedliche Tempo- und Prioritätenprobleme.

Verfügungsrechte

Befugnisse, Entscheidungen zu treffen, um den eigenen Handlungsspielraum zu sichern oder zu erweitern. Man unterscheidet zwischen 2 Arten:

1. Nach Normen („Sollen“) → rechtliche oder informelle Regeln, z. B. der Staat kann Lehrkräfte anweisen.

2. Nach Ressourcen („Können“) → Fähigkeiten, Wissen oder Mittel, z. B. Lehrkräfte nutzen ihr pädagogisches Können, um Handlungsspielraum zu gewinnen.

Ziel: Akteure können die Organisation oder die Akteurskonstellation zu ihrem Vorteil beeinflussen.

Principal- Agent- Modell

Der Staat gibt den Bildungsauftrag (Principal), Lehrkräfte führen ihn aus (Agent).

• Probleme:

  • Lehrkräfte sind nicht austauschbar → sie können eigenständig handeln.

  • Staat kann Schulleistungen schwer kontrollieren, qualitativ und quantitativ.

• Folge:

  • Kooperation passiert nur bedingt, beide Seiten versuchen, Vorteile zu sichern und Kosten zu minimieren.

  • Lehrkräfte können also teilweise selbst entscheiden, wie sie den Auftrag erfüllen.

Regelungs- und Leistungsstrukturen

• Neue Regeln (z. B. Schulgesetze) wirken nicht automatisch auf besseren Unterricht.

• Die Schule muss Regeln in konkretes Handeln umsetzen: Unterricht planen, Schüler fördern, Lernaktivitäten koordinieren.

• Handlungskoordination ist entscheidend: Lehrkräfte müssen zusammenarbeiten und Lernaktivitäten auf gemeinsame Bildungsziele abstimmen. Ziel: Regeln in echte Lernerfolge übersetzen, nicht nur auf Papier existieren lassen.

Mitwirkung nichtstaatlicher Akteure

Bildung wird heute oft nicht nur vom Staat, sondern auch von privaten oder zivilgesellschaftlichen Akteuren gesteuert.

• Starker Staat: klassische staatliche Steuerung („imperativ“)

• Kooperative Steuerung: Mischung aus staatlicher Leitung und Selbststeuerung der Schulen

• Wenig oder kein Staat: private Selbststeuerung

Hinter der Steuerung stehen unterschiedliche Ziele/Logiken: politische Vorgaben, Wohlfahrtsziele, neoliberale Ansätze etc.

→ Die meisten Steuerungsformen sind Mischungen aus staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren.

Beobachtungs-, Beeinflussungs- und Verhandlungskonstellationen

Für die emphirische Analyse werden drei grundlegende Formen der Handlungskoordination in Akteurkonstellationen unterschieden (nach Lange/Schimank):

1. Beobachtungskonstellation

• Handeln wird koordiniert durch Beobachtung und Anpassung (wechselseitig oder einseitig) an das Verhalten anderer.

• Wichtig: Es reicht oft, dass Akteure wissen, dass sie beobachtet werden (Beobachtungswirkung).

2. Beeinflussungskonstellation

• Auf Basis der Beobachtung wird gezielt Einfluss ausgeübt. Dazu werden Einflussressourcen genutzt, z. B.

  • Macht

  • Wissen

  • Geld

  • moralische Autorität

  • Emotionen

• Beispiel: evaluationsbasierte Steuerung durch Berichtspflichten und Monitoringsysteme.

3. Verhandlungskonstellation

• Koordination entsteht durch gegenseitige Aushandlung von Vereinbarungen, die bindend sind – auch ohne direkte Machtanwendung. Beispiel: Leistungsvereinbarungen zwischen Schule und Schulaufsicht.

Die drei Formen stehen in einem Bedingungsverhältnis:

• Beeinflussung setzt Beobachtung voraus

• Verhandlung basiert auf Beobachtung + Beeinflussung

• In der Praxis treten sie als Mischformen auf.

Symmetrische vs. asymmetrische Akteurkonstellationen

Ein zentraler Punkt ist die Machtverteilung:

• Symmetrisch → ähnliche Macht und Ressourcen

• Asymmetrisch → ungleiche Machtverhältnisse (Hierarchie)

Typisch ist eine Asymmetrie zugunsten des Staates:

• Staat hat stärkere Beobachtungsinstrumente (z. B. Monitoring)

• Staat hat Sanktionsmacht über Schulaufsicht

• Lehrkräfte haben begrenzte Gegenmacht (z. B. Wahlen)

Lehrkräfte besitzen aber eine pädagogische Autonomie als Handlungsspielraum („Nischenstrategie“).

Perspektive der Educational Governance

Die Unterscheidung von Beobachtung, Beeinflussung und Verhandlung ist nicht normativ (Verhandlung ist kein „Königsweg“). Die Educational-Governance-Forschung untersucht empirisch, wie diese Koordinationsformen kombiniert auftreten. Schon Beobachtung kann koordinative Effekte erzeugen. Beeinflussungschancen hängen von Position, Ressourcen und Verfügungsrechten ab. Untersucht wird auch der Zugang zu Verhandlungen und die Selbstverpflichtungen aus asymmetrischen Verhandlungen.

geschichtlicher Hintergrund

• Die Analyse von Koordination zwischen Akteuren hat eine lange sozialwissenschaftliche Tradition (seit ca 1930) auch wenn der Begriff „Governance“ erst später verwendet wurde.

• Vier zentrale, „idealtypische“ Modelle sind: Hierarchie, Markt, Gemeinschaft, Netzwerke. Sie bauen auf den Basisformen Beobachtung, Beeinflussung, Verhandlung sowie Verfügungsrechten auf.

• Diese Modelle vereinfachen komplexe soziale Zusammenhänge, um die Logik von Koordination verständlich zu machen und analytische Unterschiede sichtbar zu machen

Die vier Modelle der Koordination

• Mischformen: In der Praxis kommen oft Kombinationen der Modelle vor.

• Analytischer Nutzen: Sie helfen, Abweichungen zwischen theoretischer Erwartung und empirischer Realität zu erkennen.

Hierarchie steuert von oben, Markt koordiniert über Konkurrenz und Angebot, Gemeinschaft verbindet emotional oder kognitiv, Netzwerke arbeiten freiwillig durch Kooperation.

Governance-Regimes

neben der Identifizierung einzelner Formen der Koordination hat die Educational Governanceforschung das Ziel, die empirischen Mischformen der Handlungskoordinationen in einem Gesamtzusammenhang zu erkennen= Governance Regime

Je nach Land, Ausgangslage und Entwicklung betonen verschiedene Governance-Regimes ein oder mehrere Aspekte:

1. Weniger staatliche Detailsteuerung, mehr lokale/institutionelle Autonomie

2. Stärkung von (lokalen) Leitungspositionen

3. Professionen entwickeln sich teamorientiert (weg von individualer Orientierung)

4. Festlegung von Bildungsstandards (Zielvereinbarungen)

5. Einführung von Wettbewerbselementen

Kontextabhängig:

• Unterschiede zwischen Ländern, Kulturen und Bildungsbereichen (Schulen, Hochschulen, Berufsbildung).

• Hochschulen reagieren z.B. stärker auf Marktsteuerung als Schulen.

Dynamik:

• Governance-Regimes unterliegen ständigem Wandel durch:

  • horizontale Einflüsse (Eltern, Verbände, Vereine)

  • vertikale Einflüsse (Bildungspolitik, Verwaltung)

• Alte bürokratische Steuerung kombiniert sich mit neuen evaluationsbasierten Maßnahmen → Mischtypen entstehen.

Aktuelle Trends:

1. Mehr Autonomie für Bildungseinrichtungen

2. Teamorientierte statt individuelle Profession

3. Einführung von Bildungsstandards

4. Stärkung von Leitungspositionen

5. Eingeschränkter Wettbewerb

Wirkungen und Risiken:

• Mischformen können intendierte und nicht-intendierte Effekte erzeugen:

  • Bildungsstandards verdrängen Professionsnormen

  • Evaluation kann Verordnungsmodus verstärken

  • Motivation von Lehrkräften kann leiden

Institutioneller & kultureller Kontext:

• Wirkung der Maßnahmen variiert stark nach Land und Bildungsbereich.

• Modelle werden hybridisiert, nicht radikal übernommen → gradueller institutioneller Wandel.

Rolle des Staates:

• Zentral in Beobachtung, Beeinflussung und Steuerung.

• Führt neue Fächer, Schulleitungen, Schulinspektionen, Bildungsberichte ein.

• Wirksamkeit hängt von Akteuren und deren Umsetzung ab.

FAZIT

Educational Governance betrachtet Bildungsergebnisse als Produkt vieler interdependenter Akteure. Der Fokus liegt auf Koordination in Mehrebenensystemen, nicht auf einseitiger Steuerung. Analysiert wird, wie Regelungen, Akteurskonstellationen und Handlungen Unterricht, Forschung oder Lehre beeinflussen. Dabei werden Koordinationsprozesse von unten nach oben, von oben nach unten und seitwärts durch die Zivilgesellschaft betrachtet. Regelungen erscheinen so gleichzeitig stabil und veränderbar.

Literatur

1. Einleitung

Governance-Perspektive = Art, sich anzuschauen, wie in einer Gesellschaft Entscheidungen zustande kommen und wer dabei mitredet. Während früher die Kirche großen Einfluss hatte, besonders im Bildungsbereich, gewann im Laufe der Zeit der Staat die zentrale Rolle und setzte die öffentliche Schule gegen kirchlichen Widerstand durch.

Heute verändert sich dieses Machtgefüge erneut. Staat, Markt und Zivilgesellschaft stehen zunehmend nebeneinander, die Grenzen zwischen ihnen verschwimmen.Der Staat ist nicht mehr die alleinige „Ordnungsmacht“, sondern muss sich mit markt- und gesellschaftsbasierten Akteuren arrangieren. Gleichzeitig richtet die Gesellschaft zwar weiterhin Forderungen an den Staat, erwartet aber nicht mehr, dass er allein alle sozialen Probleme lösen kann.

2. Veränderte Anforderungen an bildungssysteme

Bildungssysteme verändern sich stark. Schulen und Hochschulen bekommen mehr Eigenverantwortung (Autonomie), damit einher gehen Rechenschaftspflicht und der Aufbau von Systemen der externen Evalution einher. Ziel der Autonomisierung: höhere Leistungsfähigkeit; Ziele der Evalution: Wissen liefern, mit dem Bildung besser und gezielter gesteuert werden kann & gleichzeitig der Politik zeigen, dass das Bildungssystem leistungsfähig ist.

Hintergrund: Gesellschaftlicher Wandel - Demografischer Wandel, Wirtschaftlicher Strukturwandel (Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft), Globalisierung und internationaler Wettbewerbsdruck, Migration, Veränderte Familien- und Lebensformen

Bildung nicht mehr nur für persönliche Lebenschancen wichtig, sondern auch essenziell für Wirtschaftsstandort. Bildungsarmut: individuelles Risiko & Risiko für Wirtschaftswachstum. Durch Umbau des Sozialstaates verändert sich Verständnis für Bildung: Bildung ist „präventive Vorsorge“, um soziale Probleme zu vermeiden. Reaktion der Bildungspolitik auf gesellschaftliche &strukturelle Herausforderungen:

• Anpassung von Steuerungsinstrumenten im Bildungssystem

• Veränderung von Abstimmungsprozessen zwischen Akteuren und Organisationen

Ziel: Governance-Struktur des Bildungssystems an veränderte Umweltbedingungen anpassen & Produktionsausfall vermeiden

Problematik: hoher Leistungsdruck (Leistungszuwachs erhalten/steigern) bei gleichzeitig kaum zusätzlichen finanziellen Mitteln, Lösungsansatz: Fokus auf Kostenneutralität von Reformen und Verwendung von endogenen Potenzialen (interne Reserven): Zeitreserven, Motivationsreserven, Organisationsreserven

Erwartungen an Schulen:

• Längere Anwesenheit von Lehrkräften

• Stärkung von Managementkompetenzen der Schulleitung

• Im Hochschulbereich: Stärkung von Präsidenten und Dekanen & Einführung externer Universitätsräte

Ziel: Qualitätssteigerung ohne zusätzliche Mittel - die Politik sucht „verborgenen Schatz“ in bestehenden Strukturen

3. Entstehung des Governance-Konzepts – zeitlicher Verlauf

1960er–1970er Jahre:

In westlichen Industrienationen versuchte der Staat, gesellschaftliche Probleme durch politische Planung zu lösen. Gesetze und Verordnungen sollten die Gesellschaft steuern. Diese Strategie scheiterte jedoch, da Probleme nicht allein hierarchisch lösbar waren.

1980er Jahre:

Als Reaktion auf das Scheitern der staatlichen Planung setzten viele Länder (z. B. England, Neuseeland, Australien) auf Marktsteuerung: Privatisierung und Deregulierung. Doch auch der Markt konnte viele Probleme nicht lösen („Marktversagen“). Gleichzeitig gewann die Zivilgesellschaft an Bedeutung („Aufstand des Publikums“). Der Staat wandelte sich vom hierarchischen „hoheitlichen Staat“ zum kooperativen bzw. aktivierenden Staat, der Bürger und Organisationen in gesteuerte Prozesse einbindet.

1980er–1990er Jahre:

Finanzielle Engpässe der Wohlfahrtsstaaten führten zur Verwaltungsmodernisierung. Das New Public Management (NPM) wurde eingeführt, auch in Deutschland unter Namen wie „Neues Steuerungsmodell“. Ziele waren: effizientere Verwaltung, Ergebnisorientierung („Outputlegitimation“) und mehr Transparenz. Auch der Bildungsbereich wurde betroffen: Schulen und Weiterbildungseinrichtungen mussten Standards, Qualitätskontrollen, Berichtssysteme und Zertifizierungen einführen.

Parallel ab 1970er–1980er Jahre:

Die Implementationsforschung zeigte, dass politische Programme nicht exakt umgesetzt werden. Informationsverluste, Umdeutungen und Kontrollprobleme führten zu Abweichungen. Daraus entstand die Erkenntnis, dass Steuerung besser netzwerkartig funktioniert, insbesondere auf lokaler und regionaler Ebene („regional governance“), z. B. durch Kooperation von Schulen mit zivilgesellschaftlichen und wirtschaftlichen Partnern.

1990er Jahre bis heute:

Der Begriff Governance fasste all diese Entwicklungen zusammen. Heute geht es nicht mehr nur um hierarchische Steuerung oder Marktmechanismen, sondern um kooperative, netzwerkartige Zusammenarbeit von Staat, Markt und Zivilgesellschaft. Neue Formen der Governance sind u. a. Netzwerke, Public-Private-Partnerships und runde Tische. Internationale Varianten sind „Good Governance“ und „Governance without government“, auch in Unternehmen unter dem Begriff „Corporate Governance“.

Kernidee:

Governance entstand aus dem Scheitern klassischer staatlicher Planung. Heute beschreibt der Begriff die kooperative Steuerung von Gesellschaft, Markt und Staat, oft dezentral und netzwerkartig, um komplexe Probleme besser zu lösen.