Noter 6: Særlige rådgivere og centraladministrationen i Danmark: oversigt, nøglepunkter og konsekvenser

Indledning og nøglebegreber

Denne note samler hovedpunkter og detaljer fra transkriptet om Centraladministrationen, samspillet mellem ministere og embedsmænd, og særligt om de særlige rådgivere (spindoktorer). Fokus er på definitioner, omkostninger, normer, roller, eksempler på konkrete personer og organisatoriske ændringer, samt relevante debatter og empiriske data fra rapporter og artikler. Der er også inddraget sammenligninger til internationale modeller og forskellige perspektiver på embedsværkets neutralitet og politisk påvirkning.

Økonomiske konsekvenser ved ministeriel udvidelse og antal særlige rådgivere

Ifølge Ekstra Bladet og Finans- og Statsministeriet udgør regningen for udvidelsen af ministeriet og tilføjelsen af særlige rådgivere mindst 17 millioner kroner årligt. Fordelingen er givet som følger:

• 4 ekstra ministre (1,2 mio. kr. pr. stk.) → 4 imes 1{,}2{,} ext{mio kr} = 4{,}8 ext{ mio kr}

• 4 ekstra spindoktorer til de nye ministre (852.600 kr. pr. stk.) → 4 imes 852{,}600 ext{ kr} = 3{,}410{,}400 ext{ kr}

• 1 ekstra spindoktor for statsministeren → 1{,}2 ext{ mio kr}

• 3 ekstra spindoktorer til udenrigs-, vice- og finansminister (1 mio. kr. pr. stk.) → 3 imes 1{,}0 ext{ mio kr} = 3{,}0 ext{ mio kr}

• 5 ekstra spindoktorer til ministrene i Koordinations-udvalget og Økonomi-udvalget (svarende til 950.000 kr. pr. stk.) → 5 imes 0{,}95 ext{ mio kr} = 4{,}75 ext{ mio kr}

Regler, normer og anbefalinger fra serviceeftersyn

I forlængelse af hastede spørge-debatter i 2011 vedtog Folketinget et udvalgs-kommissorium for at gennemgå reglerne om særlige rådgivere. Viktige punkter:

• Antallet af særlige rådgivere pr. minister bør være yderst begrænset og ikke overstige 2 til 3.

• Særlige rådgivere bør ansættes i ministersekretariatet eller dertil knyttede stabsfunktioner og må ikke have instruktionsbeføjelser over for almindelige embedsmænd.

• Oplæring i grundlæggende forvaltningsretlige principper og centraladministrationens opbygning og virkemåde bør være en systematisk del af rådgiverens uddannelse.

• Rådgiverens ansættelsesvilkår bør fastsættes således, at rådgiverens ansættelse ophører ved udskrivelsen af folketingsvalg og kan opsiges med øjeblikkelig virkning på valgdagen.

• Udarbejd en standardkontrakt, der anvendes ved alle ansættelser af særlige rådgivere. En definerende del er, at ansættelsen er særligt knyttet til ministerens funktionsperiode.

Disse anbefalinger er udgangspunktet for at holde en balance mellem politisk rådgivning og neutral embedsværkets rolle. Serviceeftersynet beskriver også en mulig glidebane ved flere særlige rådgivere, der minder om politiske kabinetter og kan ændre centraladministrativt system, hvilket derfor anbefales at holde i snævre rammer.

Rollen som særlige rådgiver og deres funktioner

Særlige rådgivere tilbydes som politiske sparringspartnere og støtter ministeren i at fastlægge og fastholde en politisk retning. De er tæt knyttet til ministeren og ses som ”ministerens mand” i højere grad end som neutrale embedsmænd. Dette forhold illustreres i flere analyser og i Jensen (2018), der beskriver enkeltrådgiveren som en kilde til politisk sparring og netværksbygging, herunder kontakt til partier og interessenter. Samtidig understreges det, at særlige rådgivere ikke har instruktionsbeføjelser over for embedsmænd og at deres rolle i nogle tilfælde kan være at udlægge ministerens budskab og føre møder med styrelser og tilhørende aktører.

Eksempler og profiler af særlige rådgivere og deres baggrund

• Caroline Stage Olsen: Nyansat særlig rådgiver hos Udenrigsministeriet i en historik, der inkluderer tobaks-lobbyvirksomhed og politisk rolle som politisk chef for Moderaterne. Tidligere arbejde inkluderer ledende stillinger i tobaksindustrien og stillinger i Venstre. Hendes ansættelse bliver bemærket som en markant stigning i centralt administrativt spin-kapacitet.

• Sophie Lahde (Indenrigs- og sundhedsministeriet): Ansatte tidligere tobaks-lobbyist Anne Katrine Melvig som særlig rådgiver i starten af maj måned. Melvigens fortid omfatter tobakslobbyisme og ansættelser i Dansk Bank samt Rud Pedersen og Lægemiddelindustriforeningen.

• Andre eksempler: Løkke-ministrenes spin-donationer og politiske rådgivere omkring danske departementer og udenrigsministeriet. I en række rapporter nævnes også Martin Rossen, der har haft en central rolle i Mette Frederiksen-regeringen som stabschef og som en magtfuld aktør i regeringens koordinations- og økonomiudvalg.

Struktur og magtbalance: centrale referencer og sammenligninger

• Internationale perspektiver som “executive triangle” i Belgien og UK illustrerer forskellige relationer mellem Minister, Cabinet og Civil service, hvor særlige rådgivere er mere tæt forbundet med ministrene end de almindelige embedsmænd. Ifølge de nævnte figurer står særlige rådgivere i tæt politisk kontakt til ministeren og har ofte en højere position end almindelige embedsmænd.

• Sammenligning med USA’s præsidentielle model: en stabschef ved roret og et kabinet af rådgivere, der koordinerer politik og beslutninger. Dette giver et referencepunk for, hvordan politiske rådgivere kan ændre beslutningsprocesser og koordinationsafstandene til embedsværket.

Uddannelser, bagland og kønsfordeling blandt særlige rådgivere

• Karrierebaggrunde og uddannelsesprofil: alle særlige rådgivere har videregående uddannelse. De mest udbredte studier er statsvidenskab (statskundskab), journalistik og økonomi/handel, efterfulgt af kommunikation og humaniora.

• Køn og demografi: Spindoktorer er typisk mænd (ca. 76%) og kvinder udgør omkring 24% af gruppen.

• Tidligere arbejdsområder:7 ud af 100 (cirkaprin) arbejder før udnævnelse i felter som journalistik, politisk PR, offentlige organisationer, og erhvervssektoren; andelen i dag varierer, men netværket og erfaringerne spænder bredt over medier, politik og erhverv. Yderligere data viser, at andelen i politiske partier, journalistik og embedsværk udgør betydelige grupper blandt særlige rådgivere.

Karriereveje og netværksprofiler for særlige rådgivere

• Ud fra data præsenteret i Jensen (2018) og de supplerende figurer fremgår det, at der er syv typiske karrierebaner før udnævnelsen: Partisoldater (36%), Journalister (21%), Embedsfolk (13%), Ansatte i erhvervsorganisationer (10%), Public Affairs-konsulenter (8%), Ansatte i privat sektor (7%), Fagforeninger og civilsamfundsansatte (5%).

• Efter udnævnelsen ser man fortsat bevægelser mellem offentlige og private sektorer, hvor mange rådgivere senere skifter til private virksomheder, public affairs-bureauer, partier eller embedsværket. Data viser også, at en stor andel har erfaring inden for medier og politisk kommunikation før og efter ansættelsen.

Arbejdsopgaver og typer af aktiviteter for særlige rådgivere (oversigt fra tabellerne)

• Tidligere var presse-relaterede og medieopgaver dominerende: presseinteraktion, pressemeddelelser, briefinger og formidling af politiske budskaber til pressen. Over tid har opgaverne udvidet sig til bredere ansvar, inkl. koordinationsopgaver og mødeledelse i regeringsudvalg og i Folketinget.

• Sekretariats- og mødeopgaver: forberedelse af møder, korrespondance og håndtering af henvendelser fra borgere.

• Ministerrådgivning og faglig sparring: rådgivning om politiske strategier og budskaber, og sparring omkring ministerens politiske projekt og ønsker.

• Eksterne kontakter og netværk: kontakt til partiorganisationer, interesseorganisationer, andre ministerier og internationale kontakter.

• Koordination og tværindsats (især i koalitionsregeringer): opgaver der fordeler arbejde mellem ministre, sekretariater og støttestab, samt samarbejde i regeringsudvalg.

• Nedlukning under valgkamp: normalt reduceres eller lukkes nogle af opgaverne ned i valgperioden.

Tabellerne 4.2 og 4.3 viser fordeling af opgaverne mellem rådgivere og ministersekretærer, og hvordan vurderingerne af rådgivning ændrede sig fra 1997 til 2012. Generelt viser data, at presse- og medieopgaver tidligere udgjorde en stor del af rådgivernes arbejde, mens der senere er sket en bredere opgavemix med mere politisk og koordinerende arbejde. Tabellen 4.6 opsummerer ministeres tilfredshed med rådgivningen over tid og viser, at der i 2012 var anmeldelser af forskelle i nytte mellem embedsmænd og særlige rådgivere, hvor rådgivere besluttes at være mindre eller mere nyttige afhængig af kontekst.

Særlige rådgiveres betydning for politisk kultur og embedsværkets neutralitet

• Debatten omkring særlige rådgivere påvirker opfattelsen af centraladministrationen. Kritikere som Ole Sohn (SF) og Henrik Sass Larsen (S) har påpeget, at embedsværket nogle gange opfattes som en politisk ressource eller endda et parti-kontor, hvilket kan undergrave neutralitet og åbenhed i den offentlige sektor.

• Forsvarere som Pernille Boye Koch og Jørgen Rosted fremhæver, at der er nødvendige grænser og tydelige ansættelsesvilkår; de hævder at særlige rådgivere ikke bør erstatte kerneembedsværket, men at de kan bidrage til at udvikle politik og sikre politisk koordinering.

• Der er også diskussion om potentiel dødsliste eller politisk motiveret udskiftning af topembedsmænd som en politisk strategi, hvilket er blevet rapporteret i medierne og diskuteret i bogen Javel, hr. minister. Eksempelvis diskuteres muligheden for at fjerne embedsmænd efter valg, hvis de ikke passer til den nye regerings politiske kurs.

Eksempler på politiske konsekvenser og organisatoriske ændringer

• Martin Rossen bliver beskrevet som en central figur i Mette Frederiksens regering, med nyt politisk sekretariat og stabsfunktion, der gør ham til en af de mest magtfulde aktører ved siden af statsministeren. Der sættes en politisk koordinations- og økonomiudvalg under hans ledelse og kontrol, hvilket giver ham stor indflydelse på beslutningsprocesser. Samtidig illustrerer det potentielle skift i relationen mellem embedsværk og politik en bevægelse væk fra et neutralt embedsværk til et mere politisk styrket center.

• Debatten om et politisk sekretariat i Statsministeriet og oprettelsen af et nyt beslutningsladningsapparat viser, at regeringen gør brug af centrale organisatoriske værktøjer til at styre politikudviklingen mere direkte, hvilket kan ændre balancen mellem politiske aktører og embedsmænd.

Internationale perspektiver og sammenligninger

• Belgien og Storbritannien præsenterer forskellige udmøntninger af forholdet mellem minister, kabinet og embedsværk. I Belgien og Storbritannien er der ofte en tydelig opdeling af roller mellem politiske rådgivere og det neutrale embedsværk, men i praksis er relationerne komplekse og kan indeholde tæt politisk tilknytning. Sammenligningerne viser, at Danmark befinder sig i en lignende spænding mellem behovet for politisk rådgivning og ønsket om en neutral centraladministration.

• USA-sammenligningen er brugt som reference: i Det Hvide Hus-modellen er der en stærk centralledelse og en top-iværksættende stabschef, hvilket skaber en lignende dynamik til, at en stærk leder kan styre koordination og politikudvikling.

Drøftelse af etik, demokratiske principper og praktiske implikationer

• Der er et klart etisk og institutionsmæssigt dilemma i at balancere politisk rådgivning med indtryk af neutralitet i embedsværket. På den ene side er der behov for politisk støtte, sparring og hurtig beslutningskraft. På den anden side er det væsentligt at opretholde tilliden til et neutralt og fagligt embedsværk, som kan fungere som en kontrol- og balancerende kraft i demokratiet.

• Kritikere fremhæver risikoen for, at centraladministrationen bliver et pro- eller parti-kontor, hvilket kan presse embedsmænd til at tilpasse sig partipolitiske dagsordner og svejse politiske missioner frem for upartiske anbefalinger. Forsvarere påpeger, at særlige rådgivere kan være nødvendige for at opnå effektiv politikudvikling og koordinering tæt på ministerens projekt, især i koalitionsregeringer.

Afsluttende refleksioner og sammenfatning

• Særlig rådgiver-rollen er en relativt ny og voksende del af centraladministrationen i Danmark, som blev udvidet gennem 2000-tallet og videre i nyere regeringsperioder. Den potentielle gevinst ligger i forstærket politisk sparring og hurtig tilpasning af politik til skiftende politiske behov, mens udfordringen består i at bevare embedsværkets partipolitiske neutralt sans for at undgå propaganda og misforstået loyalitet til ministeren.

• Serviceeftersyn og regulatoriske anbefalinger understreger vigtigheden af klare grænser, en standardkontrakt og periodiske opgaver, der er knyttet til ministerens funktionstid, samt behovet for løbende oplæring i forvaltningsret og centraladministrationens principper.

• Den politiske kultur og praksis omkring særlige rådgivere har betydelige konsekvenser for hvordan politikudvikling gennemføres, og hvordan magt og ansvar fordeles mellem minister, kabinet og embedsværk. Erfaringerne i Danmark giver grundlag for videre debat om den mest hensigtsmæssige modellering af relationerne mellem politikere og embedsmænd i fremtidige regeringsperioder.

Hvis du vil, kan jeg organisere disse punkter i en kortere oversigt eller uddybe enkelte sektioner med flere detaljer og kildehenvisninger.