Noter 5: Retsligt og politisk ansvar i centraladministrationen

Samspillet mellem minister og embedsmænd: Retsligt og politisk ansvar

Dette materiale giver en omfattende gennemgang af, hvordan ansvar fordeles og diskuteres i den danske centraladministration: forholdet mellem politikere (ministerne) og administrative embedsmænd, hvordan ansvar fastsættes i lovgivning og praksis, og hvilke mekanismer der anvendes til at placere ansvar i regeringen og Folketinget. Centralt står den grundlæggende konflikt og balance mellem politisk ledelse og retligt ansvar; hvordan beslutninger tages på tværs af ressortområder; hvornår og hvordan ministerier kan eller bør stilles til ansvar; samt hvordan undersøgelseskommissioner og granskningsudvalg fungerer som politiske og retlige værktøjer i kontrol af embedsværket og politiske beslutninger.

Centrale temaer og aktører i forvaltningens ansvar

Teksten beskriver samspillet mellem ministre og embedsmænd som en kernekompetence i regeringsførelse. Statsministeren har en styrende rolle i krisesager og i række beslutninger, mens embedsmænd i høj grad udøver faglig tilsyn og gennemfører beslutninger inden for deres ressort. Diskussionen viser, hvordan ansvar kan placeres bredt, og hvordan magtudøvelse kan fungere effektivt i modvind, men også hvordan fejl og komplicerede tværministerielle beslutninger rettes op gennem ansvarliggørelse og potentielt mistillid.

Grundloven og ministeransvar: juridiske rammer

Ifølge Grundloven har ministrene ansvar for regeringens førelse, og deres ansvarlighed bestemmes nærmere ved lov. Nøglepunkter er:

• Grundloven § 13: Kongen er ansvarsfri; ministrene er ansvarlige for regeringens førelse; ansvar fastlægges ved lov.

• Grundloven § 14: Kongen udnævner og afskediger statsminister og ministre; beslutninger kræver underskrift fra minister(er).

• Grundloven § 16 og § 60: ministrene kan tiltales for embedsførelse; rigsretten kan påkaldes i særlige sager.

• Grundloven § 15: mistillidsvotum og konsekvenser for ministerier ved Folketingets mistillid.
  Disse bestemmelser udgør grundlaget for, hvordan retligt ansvar og politisk ansvar hænger sammen i det danske system.

ext{Grundloven }
lap § 13,
§ 14,
§ 16,
§ 60 ext{ (Stk. 1)}

Ministeransvarlighedsloven og ansvarsforhold ved medvirken

Ministeransvarlighedsloven § 3 beskriver, hvordan en minister anses for medvirkende til en underordnet handling, når:
1) ministeren har været bekendt med, at handlingen ville blive foretaget, og har undladt at hindret dette;
2) handlingen har været et nødvendigt eller naturligt middel til gennemførelsen af en beslutning, for hvilken ministeren er ansvarlig;
3) ministeren ikke i rimeligt omfang har tilsyn og fastsat relevante instrukser.
Disse regler giver en basal juridisk ramme for, hvornår en minister kan anklages for medvirken til lovovertrædelser gennem underordnede handlinger.

ext{Ministeransvarlighedsloven, §3:} egin{cases} 1) & ext{kendskab og undladt hindring} \ 2) & ext{midlet til beslutning} \ 3) & ext{undladt tilsyn og instrukser} \ ext{(alle tre punkter gælder)} \ ext{Ansvaret følger dermed ikke kun den direkte beslutning, men også tilsyn og kontrol.} \
ext{(Uddrag af §3 formuleret i oplægget)}
"]

Forvaltningsmæssige og demokratiske problemstillinger i ministeransvar

Undersøgelsens fokus fremhæver udfordringer ved håndteringen af ansvar i moderne offentlige sager, hvor mange ministerier og sager inddrages samtidig. Ifølge eksperter kan den gammeldags søjleinddelte struktur være utilstrækkelig, når sager brænder på og kræver tværgående samarbejde. Det åbner for diskussioner om, hvorvidt ansvaret ligeligt fordeles, og hvordan man i praksis kan sikre klarhed i ansvaret, når forskellige ministerier er involveret. Der fremhæves også, at politik og jura møder hinanden i praksis – spørgsmålet er, om retlige rammer formår at holde trit med anvendelsen og beslutningernes kompleksitet.

Undersøgelseskommissioner og granskningsudvalg: processer, regler og tidsrammer

Siden 1980’erne har Danmark anvendt undersøgelseskommissioner og granskningsudvalg som midler til at klarlægge ministeransvar og embedsmandsansvar. Udvalgene spiller en central rolle som politiske redskaber til at kontrollere regeringen og/eller afdække ansvarsforhold i komplekse sager. Der skelnes mellem flere typer:

• uvildig advokatundersøgelse,

• faglig ekspertudredning,

• granskningskommission (jf. kapitel 1a), og

• undersøgelseskommission (jf. kapitel 1i).
  Udvælgelsen og kommissoriet fastsættes af Folketinget og Udvalget for Forretningsordenen (Granskningsudvalget). Hvert skridt har krav om uafhængighed og gennemsigtighed; beslutningerne træffes, og ministernes ret til bisidder og adgang til sagsmateriale er beskrevet i § 65-66 i Forretningsordenen.

ext{Granskningsudvalgets valg:}

1. ext{ uvildig advokatundersøgelse}

2. ext{ faglig ekspertudredning}

3. ext{ granskningskommission}

4. ext{ undersøgelseskommission}
   

Sager og konsekvenser: Mink, Støjberg, Tamilsagen og andre case-tællinger

Mink-sagen (2020) og den efterfølgende Minkkommission fremhæver tværministerielt ansvar og spørgsmålet om, hvem der i sidste ende bar ansvaret, når beslutningerne involverer mange ministerier. I afhøringerne blev det tydeligt, at ministerierne var involveret på forskellige måder, og at den traditionelle søjlestruktur ikke altid kunne fastholde ansvaret i enS tværgående sag. Tamilsagen og Støjberg-sagen udgør yderligere nøgleeksempler, hvor embedsmænd fik kritik for deres rolle i instrukser eller gennemført handlinger, som havde politiske konsekvenser. Instruktioner og beslutninger analyseres med henblik på at afklare, hvor ansvaret ligger og hvilke konsekvenser der følger. I Støjberg-sagen blev der peget på, at embedsmænd burde have sagt fra, hvis en ordre var ulovlig, og nogle chefer blev anbefalet til ansvar, mens andre ikke; dette illustrerer spændingen mellem loyalitet, pligt og retligt ansvar.

Økonomiske og operationelle dimensioner af undersøgelseskommissioner

Undersøgelseskommissioner medfører betydelige omkostninger og tidsforbrug. Siden 1999 har der været flere kommissioner med store udgifter og langvarige arbejdsgange. Eksempler og data (uddrag fra præsentationen):

• PET-kommissionen (1999–2009): omkostninger 77{,}514{,}141 kr; omkring 155 møder og ca. 1.100.000 sider gennemgået; 88 vidner.

• Farum-kommissionen (2003–2012): omkring 59{,}199{,}978{,}42 kr; ca. 93 afhøringsdage; ca. 1.5 millioner sider.

• Blekingegade-kommissionen (2010–2014): omkring 6{,}716{,}775{,}72 kr; 28 afhøringsdage; 64 vidner; 18 bisiddere.

• Dan Lynge-kommissionen (2003–2006): omkring 11{,}269{,}082{,}22 kr; 29 afhøringsdage; 222 vidner.

• Skattesagskommissionen (2012–2014): omkring 24{,}800{,}000 kr; ca. 30.5 millioner sider materialer undervejs; 22 interne møder; 45 vidner.

• Statsløsekommissionen (2011–2015): omkring 42{,}241{,}877 kr; 64 vidner; 19 bisiddere.

• Irak- og Afghanistan-kommissionen (2012–2015): omkring 7{,}400{,}000 kr.
  Totalt siden 1999 har 8 undersøgelseskommissioner afsluttet deres arbejde og kostet omkring 247{,}000{,}000 kr. i 2010-talsregning (som samlet opgjort i præsentationen). Samlet har beretningerne haft op til flere millioner sider og tusindvis af vidner, hvilket viser, at sådanne processer er både tids- og ressourcekrævende og ofte genstand for betydelig kritik.

ext{Samlede omkostninger siden 1999} \ ext{ca. } 247{,}000{,}000 ext{ kr}.

Case-studier og udvikling af ansvar i praksis

• Tamilsagen og Støjberg-sagen viser vigtige grænser: muligheden for at holde embedsmænd ansvarlige og nødvendigheden af at kontrollere omkostninger og retssager ved hjælp af granskningsudvalg.

• Postskandalesagen og andre sager illustrerer, hvordan ministeransvar analyseres i forhold til ressourceforbrug og politiske mål.

• Regionale og kommunale eksempler (f.eks. Farum-kommissionen) viser, at nationale mekanismer ofte afspejler lokale konsekvenser og giver anbefalinger, der påvirker den kommunale styring.

• Rigsret og mistillidsvotum har historisk været anvendt sparsomt og i særlige tilfælde; i praksis ses en tendens til at bruge politisk ledelsesudtræk til at ændre ministerposter eller udskrive valg, hvis det er nødvendigt for at bevare tilliden.

Næser og popularitet: politiske målinger som en del af kontroløkosystemet

Ifølge Altinget og Gallup-undersøgelser har politiske næser (kritikpunkter ved Folketingets medlemmer) spillet en rolle i forhold til prestige og legitimitet. Noterede trends i perioden siden 1990 viser, at confessional og partikulære politiske positioner kan påvirke, hvor høje eller lave karakterer ministrene får af vælgere og oppositionen; kontekst og popularitet påvirker i høj grad, hvordan regeringen håndterer sager og kommunikerer med offentligheden. Eksempelvis topkarakterer til visse konservative ministre i nogle målinger, men ikke nødvendigvis ensartet støtte hos oppositionen eller bredere befolkningen. Diskussionen fremhæver, at popularitet ikke automatisk konverteres til politisk styrke, men det spiller en rolle i, hvordan regeringen håndterer sager og i hvilken grad motivationen og legitimiteten står målt.

59 ext{ næser siden 1990 (ifølge Altinget/ Folketinget): den samlede tæller er } 59.

Kontrolfunktioner i Folketinget: observation og datagrundlag

Der er betydelige skemaer og statistikker om kontrolfunktioner i Folketinget, herunder antallet af Samråd, spørgsmål, og andre former for forespørgsler gennem årene. Præsentationen indeholder detaljerede tabeller og data, der viser udviklingen i kontrolmekanismernes brug og mødevirksomhed i forskellige perioder. Eksempelvis viser tabellerne årlige data for samråd, forespørgsler og åbningsmøder, og paneldata om antallet af høringer og konferencer. Yderligere data giver et billede af det parlamentariske kontrolsystems ressourcer og aktivitet på tværs af årtierne, hvilket viser, at Folketinget spiller en vigtig rolle i overvågning og ansvarliggørelse af regeringen.

• PET-kommissionen (1999–2009): omkostninger 77{,}514{,}141 kr; 146 afhøringsdage; 155 møder; 88 vidner.

• Farum-kommissionen (2003–2012): omkring 59{,}199{,}978{,}42 kr; 93 afhøringsdage; ca. 1.5 mio. sider.

• Blekingegade-kommissionen (2010–2014): omkring 6{,}716{,}775{,}72 kr; 28 afhøringsdage; 64 vidner; 18 bisiddere.

• Dan Lynge-kommissionen (2003–2006): omkring 11{,}269{,}082{,}22 kr; 29 afhøringsdage; 222 vidner.

• Skattesagskommissionen (2012–2014): omkring 24{,}800{,}000 kr; ca. 30.5 millioner sider; 22 interne møder; 45 vidner.

• Statsløsekommissionen (2011–2015): omkring 42{,}241{,}877 kr; 64 vidner; 19 bisiddere.

• Irak- og Afghanistan-kommissionen (2012–2015): omkring 7{,}400{,}000 kr.
  Foruden disse konkrete tal viser tabellerne også mødelider, timetal, og antallet af forespørgsler og samråd over forskellige år; den samfundsmæssige og politiske betydning af disse data ligger i at tydeliggøre, hvordan kontrolmekanismerne fungerer i praksis og hvilket pres, der ligger på ministre og embedsværk.

Praktiske konklusioner og refleksioner

• Kontrolfunktioner spiller en central rolle i magtbalancen mellem Folketing og regering; normer, hvorvidt det er muligt at omplacere ministre eller gennemføre mistillidsvotum, er stærkt normbaserede og delvist underlagt retlig regulering.

• Der er en løbende debats om, hvordan embedsmænds rådgivning og kriminalretlig ansvar håndteres i komplekse sager, hvor der ikke altid er klare juridiske grænser mellem fagsøjler og tværgående beslutninger.

• Overskrifter som Mink-, Tamilsagen og Støjberg-sagen illustrerer, hvordan ansvar tildeles og også hvordan magasiner og parlamentet reagerer politisk og retligt.

• Et centralt spørgsmål er, hvordan man bedst kan undgå unødvendig tids- og ressourceforbrug i store undersøgelseskommissioner uden at gå på kompromis med retssikkerheden og ansvarligheden.

Referencepunkter og litteratur

• Christensen, J. P. (2021): “Skandalesager, undersøgelseskommissioner og parlamentariske undersøgelser.” Samfundsøkonomen.

• Knudsen, Tim & Pernille Boye Koch (2014): Ansvaret der forsvandt: om magten, ministrene og embedsværket. Samfundslitteratur.

• Roskilde Universitet (2025): Materialer og opgørelser om undersøgelseskommissioner, granskningsudvalg og forfatningsretlige spørgsmål.

• Undersøgelseskommissioner: historik, praksis og nutidige udfordringer (kapitel 4, 5, 6 i oplægget).

Afsluttende refleksion: hvad betyder dette for studiet af politisk ansvar?

Disse notater viser, at retligt og politisk ansvar i en parlamentarisk republik som Danmark hænger sammen gennem en række institutionelle mekanismer: Grundloven, ministeransvarsloven, rigsret, mistillidsvotum og en bred vifte af undersøgelses- og granskningsmekanismer. Ansvar opnås gennem klart definerede rammer for beslutninger og kontrol, og gennem sager viser det sig, at ansvaret i praksis ikke kun handler om individuelle handlinger, men også om hvordan man koordinerer på tværs af ministerier og sikrer retssikkerheden for embedsmænd. Denne viden er central for at forstå, hvordan demokratiske systemer fungerer i praksis og hvorfor korrekt anvendelse af kontrolinstrumenter og retlige redskaber er afgørende for offentlighedens tillid.

Notens afslutning

Denne samling af slides giver et detaljeret overblik over, hvordan lovgivning og praksis former ansvaret i dansk forvaltning, og hvordan forskellige mekanismer — fra Grundloven til undersøgelseskommissioner — arbejder sammen for at sikre, at ministre og embedsmænd kan holdes ansvarlige på både retlige og politiske måder. Det understreger betydningen af klare kommissorier, gennemsigtige processer og en nuanceret forståelse af magtfordeling inden for centraladministrationen.