Beoordeling van Artikel 24 van de Belgische Grondwet
Inleiding: Scheiding van Kerk en Staat in België
De Belgische grondwet bevat geen expliciete verwijzing naar de laïciteit of de scheiding van kerk en staat, maar komt wel tegemoet aan de geest ervan. Deze scheiding beschermt de religie tegen de staat en de staat tegen de religie.
De grondwet garandeert vrijheid van eredienst, meningsuiting, vereniging en organisatie, en autonomie bij de benoeming van bedienaren van erediensten. De overheid moet levensbeschouwelijk neutraal zijn en alle burgers gelijk behandelen, zonder bepaalde levensbeschouwingen te bevoordelen of benadelen. Wetten mogen niet enkel op basis van een particuliere levensbeschouwing gelegitimeerd worden, omdat dit de godsdienstvrijheid en het gelijkheidsbeginsel zou schenden. Hoge rechtscolleges controleren of wetten aan deze criteria voldoen.
Expliciete Vermelding van Scheiding van Kerk en Staat
Er zijn stemmen om de scheiding van kerk en staat explicieter in de Grondwet te vermelden, eventueel met een verwijzing naar de laïcité in de Franstalige versie. Tijdens de legislatuur 2014-2019 werd er in de Kamer van Volksvertegenwoordigers nagedacht over grondwettelijke waarden, waarbij vanuit de PS en Open Vld werd aangedrongen op een betere verankering van de scheiding tussen kerk en staat en de primauteit van de burgerlijke wet op religieuze voorschriften.
Voorbeelden hiervoor zijn Frankrijk en de VS, waar de grondwet religies in principe niet door de overheid laat ondersteunen.
In Frankrijk staat in artikel 2 van de wet van 1905 dat “La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte.” en in artikel 19 dat “Elles (les associations cultuelles) ne pourront, sous quelques formes que ce soit, recevoir des subventions de l’État, des départements ou des communes. Ne sont pas considérés comme subventions les sommes allouées pour réparations aux monuments historiques”.
De Belgische Grondwettelijke Traditie
België heeft een andere grondwettelijke traditie. Sinds 1831 bepaalt artikel 181 dat wedden en pensioenen van bedienaren van erediensten ten laste komen van de staat. In 1993 werd dit aangevuld met wedden en pensioenen voor afgevaardigden van erkende organisaties die morele diensten verlenen op basis van een niet-confessionele levensbeschouwing (morele consulenten).
In 1988 werd grondwettelijk vastgelegd dat officiële scholen op kosten van de gemeenschap levensbeschouwelijke vakken moeten aanbieden. Kerken en levensbeschouwingen organiseren autonoom vakken die in alle officiële scholen aangeboden moeten worden. Door de leerplicht hebben nagenoeg alle leerlingen recht op morele of religieuze opvoeding, wat resulteert in een praktijk waarin bijna alle leerlingen een levensbeschouwelijk vak volgen.
Het opnemen van het woord ‘laïciteit’ in de Belgische grondwet zou verwarrend zijn, omdat laïciteit in België ook verwijst naar een particuliere, erkende levensbeschouwing. De CAL (Centre d’Action Laïque) is de koepelorganisatie van het vrijzinnig humanisme in Franstalig België. Laïciteit staat haaks op de financiering van kerken en het aanbieden van levensbeschouwelijke vakken in officiële scholen. Er moet grondig nagedacht worden over de artikelen 24 en 181 alvorens de term laïciteit aan de grondwet toe te voegen.
Discussie over Grondwetsartikelen
Los van de discussie over de scheiding van kerk en staat, is een discussie over artikel 24 en 181 noodzakelijk. Verschillende commissies hebben al voorbereidend werk gedaan om artikel 181 te optimaliseren en rechtvaardiger te maken. Het Hof voor de Rechten van de Mens oordeelde in april 2022 dat het erkenningssysteem in België met onduidelijke criteria werkt.
Dit hoofdstuk beperkt zich tot de discussie over artikel 24 en de grondwettelijke verankering van levensbeschouwelijke vakken. Er worden drie argumenten gegeven waarom deze vakken niet in de grondwet thuishoren, en een voorstel tot wijziging van artikel 24 wordt geformuleerd.
Grondwetswijziging van 1988
Op 8 juni 1988 werd een herziening van artikel 17 (nu artikel 24) van de Grondwet aangenomen. Dit artikel garandeert sinds 1831 de vrijheid van onderwijs en overheidsfinanciering van officieel onderwijs. In 1988 werd het uitgebreid om waarborgen uit het Schoolpact (1958) en de schoolpactwetgeving (1959) te verankeren.
Paragrafen 1 en 3 van artikel 24 luiden:
§ 1. Het onderwijs is vrij; elke preventieve maatregel is verboden; de bestraffing van de misdrijven wordt alleen door de wet of het decreet geregeld.
De gemeenschap waarborgt de keuzevrijheid van de ouders.
De gemeenschap richt neutraal onderwijs in. De neutraliteit houdt onder meer in, de eerbied voor de filosofische, ideologische of godsdienstige opvattingen van de ouders en de leerlingen.
De scholen ingericht door openbare besturen bieden, tot het einde van de leerplicht, de keuze aan tussen onderricht in een der erkende godsdiensten en de niet-confessionele zedenleer.
§ 3. Ieder heeft recht op onderwijs, met eerbiediging van de fundamentele rechten en vrijheden. De toegang tot het onderwijs is kosteloos tot het einde van de leerplicht.
Alle leerlingen die leerplichtig zijn, hebben ten laste van de gemeenschap recht op een morele of religieuze opvoeding.
De eerste paragraaf bevat een neutraliteitseis en bepaalt dat officiële scholen verplicht zijn om onderwijs in de erkende godsdiensten en niet-confessionele zedenleer aan te bieden. Zodra er één leerling is die een van die erkende levensbeschouwingen wil volgen, moet de school een aanbod voorzien. De leerling of de ouders moeten zich hiervoor niet eens tot die levensbeschouwing bekennen.
In 1988 werd het aanbod in de Grondwet ruimer geformuleerd dan in het Schoolpact, dat zich beperkte tot katholieke, protestantse, Israëlitische eredienst en niet-confessionele zedenleer. De grondwetsbepaling van 1988 breidt het aanbod uit naar alle erkende godsdiensten en de niet-confessionele zedenleer. Het aantal erkende levensbeschouwingen is uitgebreid met de islam (1974), het orthodoxe christendom (1985) en het vrijzinnig humanisme (1993, 2002). Dit maakt dat officiële scholen nu grondwettelijk verplicht zijn om tot zeven levensbeschouwelijke vakken aan te bieden en een mogelijkheid tot vrijstelling. De erkenning van het Boeddhisme is ook ver gevorderd.
In de derde paragraaf wordt toegevoegd dat iedereen recht heeft op een morele of religieuze opvoeding ten laste van de gemeenschap. Dit geldt ook in de vrije onderwijsinstellingen. De sikh of Jehovagetuige kan op basis van de eerste paragraaf geen eigen levensbeschouwelijk vak eisen in het officieel onderwijs.
De vergrondwettelijking van deze schoolpactprincipes kwam er in de context van de derde staatshervorming. In 1989 werden de drie Gemeenschappen autonoom bevoegd voor onderwijs. Dit riep een defensieve reactie op bij de christendemocraten, die vreesden dat socialisten de onderwijsvrijheid en het levensbeschouwelijk onderricht zouden willen openen. Door de vrije schoolkeuze en de levensbeschouwelijke vakken in de eerste paragraaf op te nemen, werd de drempel om dat alsnog te wijzigen verhoogd en de bevoegdheid uit de handen van de Gemeenschappen gehouden.
Evaluatie
Er zijn verschillende redenen waarom de grondwetswijziging die de levensbeschouwelijke vakken grondwettelijk verankert, vragen oproept. De achterliggende redenen waren politiek en strategisch van aard. Inhoudelijke overwegingen doen echter besluiten dat de levensbeschouwelijke vakken niet in de grondwet thuishoren.
Het is niet verwonderlijk dat er steeds meer stemmen opgaan om artikel 24 voor herziening vatbaar te verklaren. In het voorjaar van 2019 is het nipt niet gelukt artikel 24 daarvoor te weerhouden.
Enkele overwegingen waarom een grondwetswijziging zich opdringt:
De levensbeschouwelijke vakken in de grondwet staan haaks op de bestuurlijke logica van de staatshervormingen en de autonomie van de Gemeenschappen.
De levensbeschouwelijke vakken horen vanuit rechtsfilosofisch perspectief niet in de grondwet, maar zijn een zaak van wet en decreet.
De huidige formulering van artikel 24 wordt niet langer eenduidig geïnterpreteerd.
Haaks op de bestuurlijke logica
De levensbeschouwelijke vakken in de Grondwet zorgen voor een bestuurlijke anomalie. De huidige invulling van artikel 24 gaat immers in tegen de logica van de staatshervormingen en bijhorende bevoegdheidsoverdrachten. De Gemeenschappen zijn autonoom bevoegd voor onderwijs, maar kunnen niets ten gronde beslissen over de levensbeschouwelijke vakken, want die zijn onderdeel van de Belgische Grondwet. De parlementen en regeringen van de Vlaamse, Franse en Duitstalige Gemeenschappen kunnen geen vrije beslissingen nemen over hoe ze levensbeschouwing ter sprake willen brengen in het onderwijs.
De constitutionele verankering belet ondertussen echter niet dat de Gemeenschappen op vlak van de levensbeschouwelijke vakken deels een ander beleid zijn gaan voeren. De Franse Gemeenschap heeft bijvoorbeeld een alternatief programma ingevoerd en het aanbod van de levensbeschouwelijke vakken in het officieel onderwijs hervormd.
Men heeft ervoor gekozen om de uren levensbeschouwelijke vakken te halveren. Gelet op het feit dat de Grondwet niet aangeeft hoeveel uur de officiële scholen godsdienst en niet-confessionele zedenleer moeten aanbieden, blijft men hiermee binnen het grondwettelijke kader. De decreten inzake het basis- en secundair onderwijs werden in die zin aangepast: de lestijden levensbeschouwelijke vakken in het officieel onderwijs werden gereduceerd van twee naar één uur en het vrijgekomen lesuur wordt ingevuld met een Cours de philosophie et de citoyenneté. En wie vrijstelling vraagt, krijgt sindsdien twee uren Cours de philosophie et de citoyenneté.
Er zijn dus op dit moment binnen eenzelfde grondwettelijke kader twee systemen inzake het aanbieden van de levensbeschouwelijke vakken in voege. In Vlaanderen en de Duitstalige Gemeenschap is het systeem van de levensbeschouwelijke vakken immers niet veranderd. In het Vlaamse regeerakkoord 2019-2024 (N-VA, CD&V, Open Vld) wordt wel opnieuw naar de levensbeschouwelijke vakken verwezen: “In de derde graad van het secundair onderwijs kan het gemeenschapsonderwijs overschakelen van 2u levensbeschouwing naar 1u levensbeschouwing en 1u interlevensbeschouwelijke dialoog, waarbinnen eveneens (vakoverschrijdende) eindtermen die passen binnen burgerschap worden gerealiseerd. We gaan de dialoog aan met alle betrokkenen om aan leerlingen die kiezen voor een vrijstelling, een zinvolle invulling aan te bieden.”
Er beweegt ‘hier en daar’ dus wel ‘een en ander’, maar zolang de Grondwet niet gewijzigd wordt, kunnen de Gemeenschappen slechts kleine wijzigingen doorvoeren en kan het debat over de plaats van levensbeschouwelijke vakken in het onderwijs er niet ten volle en ten gronde gevoerd worden.
Haaks op een rechts-filosofische logica
In een democratische rechtsstaat heeft de grondwet een bijzonder statuut. In een liberale democratie kan niet zomaar alles worden vastgelegd in een grondwet. Het parlement kan enkel beslissingen nemen binnen de krijtlijnen die de grondwet hiervoor uitzet.
Om de reflectie te voeden over wat wel en niet in een grondwet hoort, gebruikt Rawls het concept constitutional essential. Hij ziet twee elementen die deel uitmaken van wat essentieel is aan een grondwet: 1. fundamentele principes en staatsstructuren die het politieke besluitvormingsproces specifiëren en 2. de gelijke basisrechten en vrijheden van de burgers die politieke meerderheden moeten respecteren.
Het is vanuit dit perspectief niet logisch dat er in de Belgische grondwet melding wordt gemaakt van de levensbeschouwelijke vakken zoals dat nu het geval is in artikel 24.
Ten eerste is het recht op levensbeschouwelijk onderricht op school geen grondrecht. Ten tweede is de bepaling dat alle officiële scholen de erkende levensbeschouwelijke vakken moeten aanbieden te concreet om in een grondwet op te nemen. Ten derde behoort het financieren van levensbeschouwelijke vakken tot het domein van de sociaal-economische rechtvaardigheid en verdeling.
De grondwettelijke verankering houdt de beslissing over de levensbeschouwelijke vakken onnodig uit het reguliere politiek-democratische debat en besluitvormingsproces. Wie tegen het verplicht aanbieden en financieren van levensbeschouwelijke vakken is, houdt er nu meteen een ongrondwettelijke opvatting op na.
Discussie over de interpretatie
Het in de grondwet verankerde schoolpactsysteem inzake de levensbeschouwelijke vakken dateert van de jaren 1950. De samenleving en het levensbeschouwelijke landschap in België zijn ondertussen sterk veranderd. Daarbij springen vooral de secularisering, de (mentale) ontzuiling en de toegenomen diversiteit in het oog. Deze evoluties zetten druk op het bestaande systeem van de levensbeschouwelijke vakken.
Om aan die uitdagingen tegemoet te komen, zijn al verschillende voorstellen gelanceerd om het in de grondwet verankerde schoolpactsysteem van levensbeschouwelijke vakken aan te passen. Zo is er het ondertussen veel besproken voorstel om een algemeen vormend plichtvak in te voeren over Levensbeschouwing, Ethiek & burgerschap, en Filosofie (LEF) en de bestaande levensbeschouwelijke vakken, althans in het officieel onderwijs, optioneel te maken.
Het is echter onduidelijk in welke mate het genoemde voorstel waarbij de levensbeschouwelijke vakken facultatief worden aangeboden, een grondwetswijziging nodig heeft. In de grondwet staat naar de letter echter enkel dat leerlingen het recht hebben op een morele of religieuze opvoeding en dat officiële scholen verplicht zijn om levensbeschouwelijke vakken aan te bieden. Er staat niet dat leerlingen de plicht hebben om levensbeschouwelijke vakken te volgen.
Hoe men het ook wenst te interpreteren, men kan niet ontkennen dat de levensbeschouwelijke vakken de facto al facultatief zijn. Zowel in Vlaanderen als in de Franse Gemeenschap heeft men de vrijstelling juridisch afgedwongen. Het systeem werkt vooral met een opt-outsysteem: men gaat er vanuit dat iedereen een vak volgt tenzij men vrijstelling vraagt. Er is evenwel ook een opt-insysteem denkbaar: niemand volgt een levensbeschouwelijk vak, tenzij men er expliciet om vraagt.
Naar aanleiding van de discussie over het verlagen van de leerplichtleeftijd heeft ook de Raad van State bevestigd dat het niet noodzakelijk ongrondwettelijk is om het volgen van levensbeschouwelijke vakken (deels) facultatief te maken.
Het hangbare opt-outsysteem (iedereen volgt de lessen tenzij men vrijstelling vraagt), wordt voor de vijfjarige leerplichtigen in de kleuterschool dus vervangen door een opt-insysteem (niemand volgt de lessen tenzij men het vraagt). Maar als de Grondwet voor de kleuters zo geïnterpreteerd mag worden, waarom geldt dat dan niet ook voor het lager en middelbaar onderwijs? Worden de levensbeschouwelijke vakken dan de facto niet overal facultatief?
Gelet op de verschillende interpretaties van de grondwet en gelet op het feit dat er in de praktijk al voor gekozen is om de levensbeschouwelijke vakken deels facultatief te maken, is het wenselijk om hieromtrent een grondwetswijziging in overweging te nemen.
Conclusie en voorstel
Wie graag het woord laïcité aan de Belgische grondwet zou toevoegen, kan eigenlijk niet rond een discussie over deze twee grondwetsartikels: artikel 24 over de levensbeschouwelijke vakken en artikel 181 over de kerkfinanciering. Deze bijdrage heeft zich beperkt tot artikel 24 die de officiële scholen verplicht om levensbeschouwelijke vakken aan te bieden.
Door de levensbeschouwelijke vakken in de grondwet vast te leggen, kan er op het niveau van de Gemeenschappen die nochtans autonoom bevoegd zijn voor onderwijs, geen democratisch proces worden opgestart om zelf te bepalen op welke manier levensbeschouwing een plaats krijgt op het schoolcurriculum.
Gelet op dit alles, is het zinvol om te overwegen om de levensbeschouwelijke vakken terug uit de grondwet te halen. Met name deze zin uit artikel 24 §1 vierde lid kan geschrapt worden: “De scholen ingericht door openbare besturen bieden, tot het einde van de leerplicht, de keuze aan tussen onderricht in een der erkende godsdiensten en de niet-confessionele zedenleer.” Zodoende wordt op dat punt de situatie van vóór 1988 hersteld. Ook deze zin kan geschrapt worden: “Alle leerlingen die leerplichtig zijn, hebben ten laste van de gemeenschap recht op een morele of religieuze opvoeding.”
Er kan overwogen worden om de eerstgenoemde zin die geschrapt is, te vervangen door deze tekst: “Alle leerlingen krijgen tot het einde van de leerplicht, onderricht in de mensenrechten, in de uitgangspunten van de Belgische democratische rechtsstaat en van het samenleven in diversiteit op basis van grondrechten, vrijheid, gelijkheid, wederkerigheid en solidariteit”.